Uboczne skutki wywłaszczenia

Niedawno rzecznik praw obywatelskich wystąpił do ministra infrastruktury z apelem, by doprowadził do usunięcia naruszeń konstytucyjnych praw obywateli przez następujące tzw. specustawy:

- o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

(dalej: ustawa drogowa);

- o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA Euro 2012

;

- o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego

;

- o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych

.

Cel tych ustaw sam w sobie nie budzi sprzeciwu, tyle tylko że środki prawne zaprojektowane do jego osiągnięcia są, z kilku co najmniej powodów, kontrowersyjne. Prowadzą do rażącej przewlekłości w wypłatach odszkodowań, którą trudno zwalczać środkami prawnymi przewidzianymi w kodeksie postępowania administracyjnego (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Białymstoku z 28 października 2010 r., II SAB/Bk 58/10). Umożliwiają eksmisję na bruk. Powodują wiele uciążliwości dla wywłaszczonych, choćby związanych z dochodzeniem w postępowaniu cywilnym roszczenia o wykup części wywłaszczonych nieruchomości, które nie nadają się do wykorzystania na dotychczasowe cele.

Uproszczenie procedur mające służyć maksymalnemu przyspieszeniu realizacji poszczególnych inwestycji jaskrawo koliduje z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 konstytucji), zakazującą uchwalania przepisów nieadekwatnych do celu, jaki ustawodawca zamierza osiągnąć. Inwestycje infrastrukturalne mogą być z powodzeniem realizowane z pełnym poszanowaniem praw i wolności obywatelskich. Do tego zobowiązuje państwo prawa.

Uboczne skutki wywłaszczenia

Skoncentrujmy się jednak na problemie, który zasługuje na miano jednego z głównych mankamentów specustaw. Chodzi o tzw. resztówki, czyli części nieruchomości, które nie podlegają wywłaszczeniu, ale też nie nadają się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele.

Ustawa drogowa stanowi w art. 13 ust. 3, że jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego do nabycia tej części nieruchomości. Poza wszelką wątpliwością jest, że żądanie nabycia części nieruchomości w warunkach określonych w przywołanym przepisie nie jest elementem administracyjnego postępowania wywłaszczeniowego i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Roszczenie o wykup całej nieruchomości w trybie tego przepisu ma bowiem charakter cywilnoprawny, dlatego może być dochodzone wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym (wyrok WSA w Warszawie z 13 sierpnia 2008 r., I SA/Wa 477/08). Tymczasem zarządcy dróg nie są skłonni do wykupywania resztówek.

Sama ocena, czy pozostała część nieruchomości nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, zależy od tego, czy dokonuje jej właściciel czy potencjalny nabywca. Finalnie oceny dokonują sądy. W każdym razie samo rozwiązanie polegające na „przymuszeniu" właściciela do wytaczania powództwa w poszukiwaniu ochrony swojego interesu prawnego jest nader niekorzystne dla właściciela, gdyż po pierwsze, naraża go na długotrwały proces cywilny, a po drugie, to na nim spoczywa ciężar udowodnienia, iż jego nieruchomość nie nadaje się do przeznaczenia na dotychczasowe cele.

Zarządcy dróg (w zależności od drogi – GDDKiA, zarząd województwa, zarząd powiatu, wójt/burmistrz/prezydent miasta) niechętnie rozpoznają wnioski o nabycie resztówek zgodnie z wolą właścicieli, i to nawet w sytuacjach, w których wystąpienie przesłanek nie budzi większych wątpliwości. Wątpliwości budzą natomiast takie sytuacje, w których z formalnego punktu widzenia nieruchomość nadaje się do wykorzystania na dotychczasowe cele, ale wskutek realizacji inwestycji właściciele zostaną narażeni na uciążliwości, które za terminologią z art. 144 kodeksu cywilnego można by zdefiniować szeroko jako „wykraczające ponad przeciętną miarę".

Powstaje zatem pytanie, czy wywołanie trwałej ingerencji (znacznych uciążliwości) w prawo do niezakłóconego korzystania z mieszkania oznacza utratę możliwości prawidłowego wykorzystania nieruchomości na dotychczasowe cele, a w konsekwencji obliguje zarządcę drogi do wykupu nieruchomości. Odpowiedź na to pytanie, w świetle konstytucji RP oraz konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (konwencja), nie przysparza większych problemów. Dla zarządców dróg sprawa nie jest już tak oczywista.

Osłona to za mało

Medialnego rozgłosu nabrała ostatnio sprawa małżeństwa Gradów z Wólki Jagielczyńskiej (województwo łódzkie). W wyniku rozbudowy drogi krajowej i budowy drogi lokalnej ich dom znalazł się w bardzo bliskiej odległości od inwestycji drogowych, a oni sami narażeni zostali na uciążliwości z tym faktem związane. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad odmówiła nabycia nieruchomości, twierdząc, iż do zaspokojenia praw właścicieli wystarczy instalacja ekranów dźwiękochłonnych wzdłuż drogi. Uważamy jednak, że nie zawsze montaż ekranów rozwiązuje problem. A utwierdza nas w tym przekonaniu orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (Trybunał). Wnioski z niego płynące powinny oddziaływać na praktykę organów administracyjnych w naszym kraju.

Oto przykład: nieruchomość została częściowo wywłaszczona pod budowę autostrady. Małżonkowie próbowali wymusić na władzach wykup całej nieruchomości, argumentując, iż po częściowym wywłaszczeniu ich własność nie będzie nadawała się do dotychczasowych celów (przeznaczenie rolnicze) i dodatkowo, że hałas i zanieczyszczenia powietrza powodowane ruchem na pobliskiej autostradzie znacznie obniżą komfort ich życia. Dowodzili ponadto, iż w związku z postawieniem ekranów dźwiękochłonnych wzdłuż drogi ich dom znajdzie się niejako w klatce, w bardzo bliskiej odległości od owych ekranów. Wszystko na nic.

Małżonkowie złożyli więc skargę do Trybunału, który w wyroku z 31 maja 2007 r. (Bistrović przeciwko Chorwacji) przyznał im rację.

Najpierw jednak przypomniał, iż w świetle jego orzecznictwa władze publiczne nie zawsze są zobowiązane do nabycia pozostałej części nieruchomości bądź wypłaty specjalnego odszkodowania dla wywłaszczonych częściowo nieruchomości, niemniej w sprawach, w których w wyniku budowy autostrad prawo właściciela do korzystania z domu zostanie w znacznym stopniu ograniczone oraz doszło do oczywistego naruszenia prawa do spokojnego korzystania z własności, przyznanie dodatkowego odszkodowania (bądź – w domyśle – wykup pozostałej części nieruchomości) może się okazać niezbędne. W tej sprawie zaistniała taka właśnie sytuacja – przy ustalaniu odszkodowania organy chorwackie w żaden sposób nie uwzględniły faktu, iż w wyniku realizacji inwestycji drogowej nieruchomość skarżących nie mogła już dłużej być wykorzystywana na cele rolnicze i co za tym idzie – jej wartość znacząco spadła, a także znacznie pogorszyły się warunki ich życia. Wobec tego władze chorwackie nie ustaliły i nie uwzględniły wszystkich okoliczności istotnych dla wymiaru odszkodowania, a także nie wypłaciły dodatkowej rekompensaty za obniżenie wartości pozostałej części nieruchomości.

Trybunał stwierdził więc naruszenie zasady równowagi między wymogami interesu publicznego i koniecznością zapewnienia ochrony podstawowym prawom i wolnościom jednostki gwarantowanym przez konwencję. Co istotne, wskazał małżonkom, iż taki wyrok umożliwia im wznowienie postępowania administracyjnego w tej sprawie.

Konwencja wiąże także urzędnika

Wyroki Trybunału wiążą nie tylko państwa, wobec których zostały wydane, ale również wszystkie inne państwa-strony konwencji w tym sensie, iż powinny dostosowywać swoje prawo do zasad płynących z orzecznictwa strasburskiego, aby uniknąć podobnych naruszeń w swoim własnym kraju.

Wydaje się, że u nas zarówno przepisy, jak i praktyka organów administracji nie zapewniają zgodności z konwencją oraz orzecznictwem Trybunału. Specustawy w zakresie, w jakim poza nawiasem postępowania wywłaszczeniowego sytuują postępowanie w stosunku do resztówek, nie zapewniają efektywnego mechanizmu dochodzenia przymusowego wykupu niewywłaszczonej części nieruchomości, nie mówiąc już o niebudzącym wątpliwości uwzględnieniu w całym procesie wywłaszczeniowym czynników takich jak: pogorszenie warunków życia, obniżenie wartości rynkowej nieruchomości, utratę w wyniku wywłaszczenia głównego źródła dochodów itd.

Jeśli chodzi zaś o postawę organów administracji, które często, niekiedy nawet irracjonalnie, wzbraniają się przed wykupem pozostałej po wywłaszczeniu części nieruchomości niezdatnej do przeznaczenia na dotychczasowe cele, to wydaje się, że jest to symptom problemu o dalece szerszym zasięgu.

Jedną z fundamentalnych zasad orzecznictwa Trybunału jest tzw. zasada dobrego rządzenia, z której wynika, że organy administracji powinny działać z niezwykłą skrupulatnością, sprawnie oraz w sposób odpowiedni i konsekwentny szczególnie wtedy, gdy zajmują się sprawami o istotnym znaczeniu dla jednostek. Gdy idzie o polskie organy administracji, nie sposób oprzeć się wrażeniu, iż pierwszoplanowe znaczenie ma dla nich ścisłe, literalne stosowanie przepisów, nawet jeśli miałoby to prowadzić do naruszenia praw człowieka gwarantowanych w konstytucji i konwencji. Tymczasem stosowanie i konwencji, i konstytucji wymaga podejścia bardziej indywidualistycznego uwzględniania konkretnych, istotnych dla sprawy okoliczności, co z pewnością jest dalece bardziej wymagające od schematycznego stosowania literalnie interpretowanych przepisów prawa.

Czytaj też:

Zobacz

»