Policja: Niesłuszne oskarżenie też odsunie funkcjonariusza od obowiązków

Osoba, która jest podejrzana o popełnienie czynu karalnego, nie tylko pogarsza wizerunek służby publicznej, ale też naraża tę służbę na kolejne szkody, jakie wynikają z faktu rażącego naruszenia wysokich wymogów stawianych funkcjonariuszom publicznym – uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu do wyroku z 29 lipca 2014 r. (II SA/Po 273/14). Stwierdzenie to dotyczy również funkcjonariuszy służb mundurowych, w tym policjantów. Szybkiemu odsunięciu ich od pełnienia obowiązków służy zawieszenie w czynnościach służbowych.

Ze względu na skutki, jakie dane zawieszenie wywiera na stosunek służbowy funkcjonariusza (m.in. obniżenie jego pensji o połowę, możliwość zwolnienia po upływie 12 miesięcy zawieszenia), zastosowanie tego środka wymaga przestrzegania określonych procedur i terminów. Jako że przepisy dotyczące tej kwestii nie są zbytnio obszerne, wiele praktycznych problemów rozstrzygnięto w orzecznictwie.

Niekiedy trzeba, kiedy indziej można

Przepis art. 39 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o policji (dalej uop) rozróżnia dwie sytuacje, w których zawieszenie jest stosowane. W pierwszej – przełożony obwinionego funkcjonariusza nie ma wyboru i po zaistnieniu opisanych w przepisie okoliczności musi funkcjonariusza w czynnościach służbowych zawiesić. W drugiej – to, czy podejmie taką decyzję, zależy już od jego woli.

Zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych jest zatem:

- obligatoryjne – w razie wszczęcia przeciwko policjantowi postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego (art. 39 ust. 1 uop),

- fakultatywne – w razie wszczęcia przeciwko policjantowi postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, nieumyślne, ścigane z oskarżenia publicznego lub postępowania dyscyplinarnego, jeżeli jest to celowe ze względu na dobro postępowania lub dobro służby (art. 39 ust. 2 uop).

Trzymiesięczny okres zawieszenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może zostać przedłużony i to aż do zakończenia postępowania karnego

Jak widać, przesłanki zawieszenia w obu przypadkach są podobne i różnią się przede wszystkim rodzajem przestępstwa, o jakie funkcjonariusz jest obwiniany. Przy zawieszeniu obligatoryjnym chodzi o przestępstwo popełnione umyślnie, przy zawieszeniu fakultatywnym popełnione nieumyślnie. Dodatkowo, wszczęcie przeciwko policjantowi postępowania dyscyplinarnego pozwala jego przełożonemu na zawieszenie go w czynnościach służbowych, jeśli wymaga tego dobro postępowania lub dobro służby.

Warto też pamiętać, że niezależnie od rozwiązań przewidzianych w ustawie pragmatycznej policjant może być też zawieszony w czynnościach służbowych przez prokuratora lub sąd na podstawie art. 276 kodeksu postępowania karnego – tak jak każdy inny obywatel. Ten środek zapobiegawczy może być bowiem stosowany wobec wszystkich, niezależnie od innych tego typu rozwiązań przewidzianych np. w pragmatykach zawodowych. W przypadku policjantów jednak skutki, które wynikają z tego zawieszenia dla stosunku służbowego funkcjonariusza, są takie same, jak i w przypadku zawieszenia na podstawie ustawy pragmatycznej. O tym, że nie jest to standard, pisaliśmy w dodatku „Administracja" 18 listopada br. w tekście, którego tematem było zawieszenie w czynnościach służbowych członków korpusu służby cywilnej.

Z oskarżenia publicznego, ale i z  prywatnego

Zawieszenie policjanta może zatem nastąpić w razie wszczęcia wobec niego postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, które może być umyślne, jak i nieumyślne. Warunkiem koniecznym jest jednak, aby było ono ścigane z oskarżenia publicznego. Jednak w art. 39 ust. 2a uop ustawodawca postanowił, że w razie wniesienia przeciwko policjantowi aktu oskarżenia, które określa w art. 55 § 1 kpk, przepis o fakultatywnym zawieszeniu stosuje się odpowiednio. Chodzi tu o wniesienie aktu oskarżenia przez pokrzywdzonego.

Przykład

Policjant po służbie brał udział w bójce, w wyniku której inny jej uczestnik doznał obrażeń. Obwinił o nie funkcjonariusza. Prokurator odmówił jednak wszczęcia postępowania karnego w tej sprawie. I to dwukrotnie. Pokrzywdzony w ciągu miesiąca od powiadomienia o tej odmowie wniósł na podstawie art. 55 § 1 kpk akt oskarżenia do sądu. Policjant zawiadomił przełożonego o wszczęciu przeciwko niemu postępowania karnego z oskarżenia prywatnego. Ten po wyjaśnieniu okoliczności zdarzenia zdecydował o zawieszeniu go w czynnościach służbowych (art. 39 ust. 2 i 2a uop).

Niezależnie od powyższego NSA w wyroku z 20 września 2011 r. (I OSK 419/11, orzeczenia.nsa.gov.pl) orzekł, że przepis art. 39 ust. 1 uop ma obligatoryjne zastosowanie również w sytuacji, kiedy na mocy art. 55 § 1 kpk w zw. z art. 53 kpk w sprawie o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego, akt oskarżenia wnosi oskarżyciel subsydiarny. Przemawia za tym – zdaniem sądu – jednolitość oznaczenia kategorii przestępstw, z którymi w przypadku wszczęcia postępowania karnego, przeciwko policjantowi przepis prawa wiąże obligatoryjne zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych, jak i treść art. 53 kpk, z której jednoznacznie wynika, że sprawy ścigane z oskarżenia publicznego to zarówno te, w których akt oskarżenia wniósł oskarżyciel publiczny, jak i te, w których akt oskarżenia wniósł pokrzywdzony, który działa zamiast oskarżyciela publicznego.

Wystarczy sam zarzut

Dopuszczalność zawieszenia policjanta w wykonywaniu przez niego czynności służbowych uzależniona została przez ustawodawcę od samego faktu postawienia zarzutów w postępowaniu karnym, nie zaś od stwierdzenia winy policjanta co do popełnionych czynów (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 16 listopada 2012 r. I OSK 89/12, orzeczenia.nsa.gov pl). Kwestia, czy popełnienie przez niego przestępstwa zostanie potwierdzone, będzie mieć znaczenie dopiero później, np. po zakończeniu postępowania karnego, przy rozstrzyganiu o zwolnieniu jak też czy policjantowi należy się zawieszona część uposażenia).

Decyzja należy do szefa, ale nie zawsze

Zaistnienie przesłanki, która jest wymieniona w art. 39 ust. 1 uop, nie daje przełożonemu pola manewru. Jeśli przeciwko policjantowi wszczęto postępowanie karne o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, przełożony policjanta musi wydać rozkaz personalny o jego zawieszeniu. W sytuacji, gdy sprawa, w której toczy się postępowanie, dotyczy przestępstwa nieumyślnego, przełożony może sam zdecydować o losie policjanta. Użyty w art. 32 ust. 2 uop zwrot „można zawiesić" jednoznacznie wskazuje bowiem, iż decyzja w przedmiocie zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych została pozostawiona uznaniu organu administracji publicznej.

Jak wynika z uzasadnienia do wyroku WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2007 r. (II SA/Wa 28/07), nie oznacza to jednak, że ma on całkowitą i niekontrolowaną swobodę przy jej wydawaniu. Na każdym etapie postępowania administracyjnego (dotyczy to też postępowania w sprawie zawieszenia), organ zobowiązany jest do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem tego postępowania (art. 9 kpa).

Organ musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa). Realizacja określonych powyżej zasad powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które powinno odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa.

Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, uzasadnienie prawne zaś – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Natomiast § 2 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia z 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych; dalej rozporządzenie stanowi, że decyzja powinna zawierać w szczególności uzasadnienie faktyczne i prawne zawieszenia w czynnościach służbowych.

Postępowanie dyscyplinarne

Przesłanką umożliwiającą przełożonemu policjanta podjęcie decyzji o zawieszeniu policjanta w czynnościach służbowych jest też wszczęcie wobec niego postępowania dyscyplinarnego. Musi jednak zostać udokumentowane, że takie działanie jest celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby.

Uzasadniając odsunięcie funkcjonariusza od pełnienia przezeń obowiązków, nie wystarczy jednak ogólnikowe powołanie się na dobro służby, lecz konieczne jest wskazanie konkretnych powodów. Co więcej motywy, jakimi kierował się organ, zawieszając na oznaczony okres policjanta w czynnościach służbowych, muszą przekonywać w sposób niebudzący żadnych wątpliwości o słuszności takiego załatwienia sprawy. Dotyczy to zarówno celowości samego zawieszenia w czynnościach służbowych, jak i czasu tego zawieszenia. Tak orzekł WSA w Warszawie w wyroku z 30 października 2008 r. II SA/Wa 863/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Osobno zawiesza prokurator, osobno przełożony

Powstaje pytanie, czy jeśli prokurator zastosuje wobec policjanta środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia go w czynnościach służbowych (art. 276 kpk), przełożony policjanta także powinien takiego zawieszenia dokonać. Oczywiście, jeśli wystąpią okoliczności, które go do tego obligują. WSA w Poznaniu uznał, że tak. W wyroku z 19 grudnia 2013 r. (IV SA/Po 522/13, orzeczenia.nsa.gov.pl) orzekł, iż fakt zastosowanie przez prokuratora środka zapobiegawczego nie zwalnia organu z obowiązku zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych na mocy art. 39 uop. Inne przesłanki stanowią podstawę zastosowania przez prokuratora środka zapobiegawczego, a inne przesłanki stanowią podstawę wydania rozstrzygnięcia na mocy art. 39 uop. Ponadto wskazać należy, że o tyle zastosowanie środka zapobiegawczego ma charakter fakultatywny, o ile zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych na mocy art. 39  ust. 1 uop ma charakter obligatoryjny.

Najpierw trzy miesiące

Zawieszenie na podstawie art. 276 kpk nie jest limitowane czasowo. Oznacza to, że równie dobrze może trwać kilka, jak i nawet kilkanaście miesięcy. Zawieszenie na podstawie ustawy o policji (zarówno obligatoryjne, jak i fakultatywne) już jest. Przynajmniej w podstawowej części. Zgodnie z art. 39 uop policjant może być zawieszony na czas nie dłuższy niż trzy miesiące. Nie oznacza to jednak, że przełożony każdorazowo musi zawieszać funkcjonariusza na ten okres. Potwierdził to NSA w wyroku z 31 maja 2012 r. (I OSK 2046/11), uznając, że w zależności od prognozowanego przebiegu postępowania karnego organ na podstawie art. 39 ust. 1 uop może zawieszać funkcjonariusza kilkakrotnie, z tym jednak zastrzeżeniem, aby łączny czas zawieszenia nie przekroczył trzech miesięcy. Takie rozumienie wskazanego wyżej przepisu jest korzystne dla policjanta, gdyż może oznaczać krótszy czas zawieszenia, z którego przecież wynikają dla niego niekorzystne skutki. Z kolei przełożony policjanta, w zależności od postępów postępowania karnego, może decydować o czasie i celowości dalszego zawieszenia.

Bieg zawieszenia

Przepisy nie wskazują wprost, jak liczyć bieg zawieszenia. Przyjmuje się jednak, że:

- jeżeli decyzji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, zawieszenie następuje od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (tj. od 15. dnia od jej doręczenia, a jeżeli złożono od niej odwołanie – od dnia wydania decyzji przez przełożonego służbowego wyższego stopnia,

- jeżeli decyzja zawiera rygor natychmiastowej wykonalności  (art. 108 kpa) – od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia policjantowi,

- jeżeli rygor natychmiastowej wykonalności nadano w drodze postanowienia już po wydaniu decyzji zawieszającej w czynnościach – od dnia wydania tego postanowienia (tak: A. Korcz-Maciejko i W. Maciejko – „Zawieszenie funkcjonariusza Policji w czynnościach służbowych" – Sł.Prac. nr 10 z 2009 r.).

Potem do końca postępowania

Trzymiesięczny okres zawieszenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może zostać przedłużony i to aż do zakończenia postępowania karnego. Stanowi o tym art. 39 ust. 3 uop. Przedłużenie zawieszenia w wykonywaniu obowiązków służbowych ma zatem charakter fakultatywny. Uznaniowy charakter decyzji sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola takich decyzji jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy jej wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej.

W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności (wyrok WSA w Warszawie z 15 listopada 2013 r. II SA/Wa 653/13).

Uzasadnione przypadki

Ustawa o policji nie definiuje pojęcia „szczególnie uzasadnionego przypadku". Należy zatem przyjąć, że to od organu wydającego decyzję (rozkaz personalny) zależy, czy zaistniałe w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza policji okoliczności zostaną uznane za szczególnie uzasadniony przypadek.

NSA w wyroku z 16 października 2009 r. I OSK 167/09 uznał ponadto, że szczególność takiego przypadku należy odnosić do każdego etapu toczącego się postępowania karnego, a więc od chwili jego wszczęcia aż do zakończenia prawomocnym wyrokiem sądu, ponieważ z powołanego art. 39 ust. 3 uop nie wynika, aby miało być to związane z którymkolwiek etapem tego postępowania.

Decyzje o przedłużeniu zawieszenia należy wydać w okresie zawieszenia, nawet jeśli doręczenie tej decyzji nastąpi w okresie przedłużonego zawieszenia. Taka decyzja powoduje skutki procesowe dla strony od momentu jej doręczenia, natomiast skutki materialne, określające sytuację prawną jej adresata, od momentu jej wydania (wyrok NSA z 25 września 2009 r. I OSK 81/2009).

Koniec zawieszenia

Wygaśnięcie decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych następuje w przypadku: