Kilka postulatów zmian do nowych przepisów o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym

W obecnym stanie prawnym Narodowy Bank Polski płaci za banki połowę kwoty wnoszonej co roku do funduszu pomocowego BFG, z którego udziela się bankom pożyczek. Działalność pomocowa, obok ochrony oszczędności deponentów zgromadzonych w bankach, jest podstawowym zadaniem funduszu. Obecny mechanizm współfinansowania narusza unijną dyrektywę o systemach gwarantowania depozytów, zgodnie z którą instytucje kredytowe powinny same ponosić koszty finansowania takiego systemu. Jest też niezgodny z art. 101 traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Wpłata NBP w ubiegłym roku wyniosła 86,3 mln zł, powiększając stratę banku centralnego. Dyskusyjne jest też utrzymywanie funduszu na tak wysokim poziomie (na koniec 2007 r. wzrósł do ponad 3 mld zł) przy znikomym stopniu jego wykorzystania. W 2007 r. BFG nie udzielił bowiem żadnej pożyczki, a w 2006 r. jedynie dwie na łączną kwotę 35,6 mln zł.

Druga z projektowanych zmian ma charakter techniczny i jest konsekwencją zmiany prawa bankowego w zakresie wymogów kapitałowych dla banków.

Dużo ciekawsze od tych bezdyskusyjnych zmian okazały się postulaty, które pojawiły się niejako przy okazji nowelizacji. Część z nich ma daleko idące konsekwencje systemowe. Dlatego właśnie warto je zebrać i publicznie zaprezentować.

BFG chroni pieniądze zgromadzone w bankach. Pozostający w strukturach Krajowego Depozytu Papierów Wartościowych system rekompensat zabezpiecza aktywa uczestników rynku kapitałowego. Systemy te różnią się nie tylko zakresem ochrony, ale także sposobem gromadzenia środków na wypłaty. BFG finansuje działalność gwarancyjną ze środków gromadzonych w bankach w postaci funduszy ochrony środków gwarantowanych. Środki te pozostają w bankach, które mogą czerpać z nich dochody odsetkowe. Dopiero w razie upadłości banku pozostałe przekazują środki na konto BFG. Tymczasem system rekompensat tworzony jest z wpłat rocznych. Tu mamy więc worek, gdy tam był kapelusz. Włączenie systemu rekompensat do BFG nie usunęłoby zatem konieczności odrębnego nim zarządzania. Pomysł wydaje się jednak wart rozważenia. Istnieje bowiem rozległy obszar wzajemnego przenikania rynku bankowego i kapitałowego. Dotyczy to dwóch podstawowych sytuacji. Pierwsza – gdy bank prowadzi działalność maklerską. Jego działalność jest gwarantowana zarówno przez BFG (w zakresie depozytów), jak i przez system rekompensat (np. w zakresie maklerskich instrumentów finansowych). Druga dotyczy powiązania kapitałowego banku i domu maklerskiego.

Blisko połowa domów maklerskich w Polsce to podmioty zależne od banków. A zatem problemy banku mogą pociągnąć za sobą problemy domów maklerskich

Sytuacja nierzadka, skoro w Polsce blisko połowa domów maklerskich to podmioty zależne od banków. A zatem problemy banku mogą pociągnąć za sobą problemy domów maklerskich, to zaś musi interesować i system rekompensat, i gwarancyjny. Przenikanie się różnych sektorów rynku finansowego było jednym z podstawowych argumentów przemawiających za integracją nadzorów w wielu krajach, także w Polsce. Logiczną konsekwencją integracji nadzorów wydaje się integracja systemów gwarantowania depozytów i rekompensat dla inwestorów.

Przy okazji warto byłoby rozważyć usunięcie luki w systemie rekompensat. Zgodnie z ustawą o obrocie instrumentami finansowymi bank może bez zezwolenia prowadzić działalność maklerską, jeśli przedmiotem tych czynności są maklerskie instrumenty finansowe niedopuszczone do obrotu zorganizowanego. Utrata tych instrumentów nie jest objęta ochroną systemu rekompensat. Brak regulacji w tym zakresie pozbawia inwestorów korzystających z usług banków ochrony, jaką posiadają inwestorzy korzystający z usług firm inwestycyjnych. To trzeba zmienić.

Postuluje się, aby BFG otrzymał względem banków niektóre uprawnienia nadzorcze, które obecnie posiada KNF. Nie chodzi tu o odebranie uprawnień jednej instytucji i przekazanie ich drugiej, ale o specyficznie rozumiane wzmocnienie bezpieczeństwa rynku finansowego poprzez obdarzenie tą samą kompetencją kilku instytucji. Jeśli więc bank skorzystałby z pomocy finansowej BFG, to fundusz, obok KNF, miałby prawo do kontroli sytuacji ekonomiczno-finansowej banku oraz sposobu zarządzania nim. Czy system równoległych kontroli będzie efektywny? Pytanie nabiera rumieńców, jeśli sobie wyobrazimy, że kontrole mogą dojść do odmiennych wniosków i komunikować je podmiotowi, który tonie.

Stworzenie ścieżki uzdrowienia banku poprzez jego nacjonalizację jest propozycją ciekawą. Zrobił tak niedawno rząd Wielkiej Brytanii podczas zawirowań na rynkach finansowych. W lutym brytyjski Skarb Państwa przejął odpowiedzialność za 113 mld funtów aktywów i 6,5 tys. pracowników banku Northern Rock, z których 2 tys. zamierza zwolnić. Jeszcze przed nacjonalizacją rozważano sprzedaż banku, ale choć był kupiec, uznano, że żadna z ofert nie gwarantuje zwrotu 55 mld funtów, które uprzednio rząd wpompował w ratowanie banku.

W Polsce nacjonalizacja miałaby się odbyć poprzez nabycie większościowego pakietu akcji przez BFG. Pozytywne jest to, że koszt restrukturyzacji banku ponosiłby rynek, który finansuje działalność pomocową funduszu, a nie budżet, jak to się stało w przypadku Northern Rock. Pytanie, czy BFG udźwignąłby ten koszt.

Trzeba przy tym przypomnieć, że już obecne przepisy otwierają BFG możliwość sfinansowania przejęcia przez udzielenie inwestorowi zwrotnej pomocy finansowej na nabycie udziałów albo akcji banku, w którym powstało ryzyko niewypłacalności. Według nowej propozycji tym inwestorem byłby sam BFG.

Nowela zakłada, że w dziewięcioosobowej radzie funduszu Związek Banków Polskich miałby trzech członków, a KNF jednego. Tak ułożona rada nadzorowałaby prezesa zarządu BFG, który byłby członkiem KNF. Ten pomysł jest chybiony z powodów systemowych.

Badając powiązania pomiędzy nadzorem a funduszem gwarancyjnym w Europie, widzimy, że to nie fundusz gwarancyjny ma udział w kształtowaniu polityki nadzorczej i uczestniczy w podejmowaniu decyzji przez nadzór, ale odwrotnie, to nadzór decyduje lub współdecyduje o składzie władz funduszu i go nadzoruje. Są też kraje, w których fundusz jest bezpośrednio zarządzany przez nadzór. Zważywszy na konsekwencje społeczne, ale i polityczne upadku banku, prawidłowe funkcjonowanie systemu gwarancyjnego jest dla nadzoru kluczowe.

Zważywszy na konsekwencje społeczne, ale i polityczne upadku banku, prawidłowe funkcjonowanie systemu gwarancyjnego jest dla nadzoru kluczowe

Podobna sytuacja jest w Polsce. Nadzór ma kompetencję do ustanowienia kuratora pilnującego realizacji programu naprawczego banku. Kuratorem tym może być BFG, jeśli udzielił temu bankowi pomocy. W takiej sytuacji BFG jest nadzorowany przez KNF. Czy zatem prezes BFG w składzie KNF nie nadzorowałby sam siebie?

Problemem jest też status ZBP. Związek ten jest organizacją banków działającą na podstawie ustawy o izbach gospodarczych. Skupia znaczną część rynku bankowego, w tym większość banków komercyjnych (103 podmioty spośród 643 działających na rynku). Zgodnie ze statutem ZBP do jego rozwiązania wystarczy uchwała walnego zgromadzenia członków podjęta większością 2/3 głosów. Jakkolwiek taki scenariusz wydaje się mało prawdopodobny, racjonalny ustawodawca powinien dogłębnie rozważyć, czy kluczową funkcję w BFG może pełnić organizacja samorządowa, która nie reprezentuje całego rynku i która może się rozwiązać. Wydaje się, że zanim organizacja samorządowa banków uzyska kolejne kompetencje ustawowe, należałoby rozważyć uregulowanie reprezentacji całego rynku bankowego w ustawie, tak jak to jest w przypadku ubezpieczycieli obowiązkowo zrzeszonych w Polskiej Izbie Ubezpieczeń.

Niezręczności jest więcej. Skoro w radzie BFG tak znaczny udział mieliby przedstawiciele banków, to współdecydując o powoływaniu i odwoływaniu szefa funduszu, mieliby skuteczne narzędzie oddziaływania na niego jako członka KNF. Trudno też zrozumieć, dlaczego nie podnosi się postulatu, aby w skład KNF weszli przedstawiciele pozostałych podmiotów współtworzących system gwarancyjny na rynku finansowym: Krajowego Depozytu Papierów Wartościowych i Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego. Dlaczego w składzie KNF mielibyśmy faworyzować sektor bankowy kosztem pozostałych?