Pułapka na gminy

Nowe tzw. indywidualne wskaźniki zadłużenia, które będą obowiązywać od początku 2014 r., wzbudzają coraz więcej kontrowersji. Ostatnio Ministerstwo Finansów przeprowadziło analizę, z której wynika, że wymogów z nimi związanych nie zdoła spełnić 129 samorządów, w tym 103 gminy, 5 miast na prawach powiatów i 21 powiatów.

Jeśli rzeczywiście tak się stanie, w tych samorządach może dojść do katastrofy. Zgodnie z art. 243 ustawy o finansach publicznych, samorząd nie może uchwalić budżetu, w którym nie byłby spełniony nowy wskaźnik. W takich sytuacjach do akcji wkracza regionalna izba obrachunkowa, która ma zadanie tak zreformować finanse samorządu, by sprostały wszystkim wymaganiom. – De facto oznacza to bolesne cięcia wydatków – komentuje Paweł Tomczak, dyrektor biura Związku Gmin Wiejskich RP.

Ale konsekwencje mogą być jeszcze dalej idące – skoro zarząd i rada samorządu nie są w stanie zarządzać finansami w ramach ustalonego prawa, to mogą zostać odwołani. W najczarniejszym scenariuszu w setce gmin w przyszłym roku czekają mieszkańców przedterminowe wybory.

14  mld zł przeznaczyły samorządy na obsługę zadłużenia (odsetki i spłatę kapitału) w 2012 r. To ok. 7,9 proc. ich dochodów

Ministerstwo Finansów nie podaje nazw gmin ani powiatów, które mogą mieć w przyszłym roku tak poważne problemy. Między innymi dlatego, że analiza opiera się na tzw. wieloletnich prognozach finansowych z 30 kwietnia. A te plany wciąż się zmieniają.

Jak ustaliła „Rz", jeszcze do niedawna brak spełnienia nowego wskaźnika deklarowała w swoim WPF gmina Sejny. Ale uchwała rady z końca maja doprowadziła plany budżetowe do porządku. Z kolei gmina Grzmiąca wciąż ma problemy. – Na razie przewidujemy, że w 2014 r. nie będziemy w stanie spełnić wskaźnika zadłużania – przyznaje Barbara Golczyk, skarbnik gminy. – Ale pracujemy, by to zmienić poprzez restrukturyzację zadłużenia. Rozmawiamy z bankiem, by wydłużyć harmonogram spłat – mówi Golczyk.

Nowy wskaźnik zadłużenia opiera się na kilku elementach. Z jednej strony oblicza się relację kosztów obsługi długu (odsetki i kapitał) do dochodów w danym roku. Musi ona być niższa niż druga strona wzoru, czyli średnia z trzech lat relacji nadwyżki operacyjnej (różnica między dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi) powiększonej o dochody ze sprzedaży majątku do tych dochodów.

Organizacje samorządowe zwracają uwagę, że o ile część samorządów, które znalazły się na liście MF, może doprowadzić do unormowania swojej sytuacji finansowej, o tyle za jakiś czas mogą się pojawić nowe jednostki niespełniające tego kryterium. – Można sobie na papierze różne rzeczy zakładać, np. nagły wzrost innych dochodów, ale rzeczywistość może wywrócić do góry nogami te koncepcje – zauważa Tomczak. W budżetach na 2013 r. przeszacowane mogą być np. dochody z PIT, na co wskazuje już wykonanie po pierwszych czterech miesiącach, dochody z CIT, a przede wszystkim ze sprzedaży nieruchomości. Wiele gmin, które mają problem z nadwyżką, „rozwiązuje" go planem wyprzedaży majątku. Przykładowo, w gminie Gryfino spełnienie wskaźnika jest uzależnione tylko od dochodów ze sprzedaży majątku. Jeśli w trudnym 2013 r. nie znajdzie on nabywców, cały plan legnie w gruzach.

Najczęściej samorządy starają się jednak restrukturyzować swoje zadłużenie np. poprzez zmianę harmonogramów spłaty starego długu lub przez jego konsolidację. Przykładowo, władze miasta Słupska planują emisję obligacji, by spłacić w tym roku ok. 50 mln zł kredytu (wcześniej było to ok. 17 mln zł rocznie).

Samorządy postulują więc zmiany w indywidualnym wskaźniku zadłużenia. Ministerstwo Finansów jest jednak na razie na nie. – Nie przewiduje się nowelizacji ustawy o finansach publicznych w ww. zakresie – informuje „Rzeczpospolitą" resort.

masz pytanie, wyślij e-mail do autorki a.cieslak@rp.pl

Opinia

Karol Pieróg, aplikant radcowski w kancelarii prawnej Pieróg & Partnerzy

Pracownicy jednostek samorządu terytorialnego podlegają odpowiedzialności za naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Zasady i zakres odpowiedzialności za naruszenie zostały uregulowane w ustawie.

I tak wobec osób odpowiedzialnych za naruszenie mogą zostać orzeczone kary: upomnienia, nagany, kara pieniężna oraz zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi.

Ustawodawca przewidział pewne wspólne konsekwencje za wszystkie prawomocnie stwierdzone naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Po pierwsze, organ orzekający zasądza od każdego uznanego za odpowiedzialnego za naruszenie dyscypliny zwrot na rzecz Skarbu Państwa kosztów postępowania. Koszty postępowania określa się na 10 proc. przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w roku poprzednim na podstawie danych GUS.

Co ważne, obowiązek obciążenia ukaranego kosztami postępowania jest obowiązkiem bezwzględnym. Organy orzekające nie mogą od niego odstąpić ani przez wzgląd na trudną sytuację materialną odpowiedzialnego (Główna Komisja Orzekająca, orzeczenie z 9 marca 2006 r. DF/GKO–4900/6/9/06/47 tabela 1.), ani w przypadku odstąpienia od wymierzenia kary.  Przewodniczący komisji może jednak odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty zapłatę kosztów.

Po drugie, orzeczenie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlega wpisowi do rejestru prowadzonego przez Główną Komisję Orzekającą. Wpis co do zasady pozostanie w rejestrze przez dwa lata od dnia wykonania kary lub przez rok od uprawomocnienia się orzeczenia o odstąpieniu od wymierzenia kary.