Różnice w poglądach członków Rady Polityki Pieniężnej nie są czymś nowym, nie są czymś wyjątkowym na tle innych krajów i same w sobie nie są bynajmniej czymś złym. Niczym nowym nie jest też spór RPP z zarządem NBP.

Bardzo istotne jest natomiast to, co wyznacza główną oś sporu. Dobrze jest, jeśli dotyczy on diagnozy zagrożeń makroekonomicznych i finansowych oraz wyboru najlepszej w danych warunkach polityki pieniężnej. Ostatnio pojawiło się, niestety, poważne ryzyko, że w pierwszych miesiącach funkcjonowania nowej Rady „tożsamość” jej członków będzie przez komentatorów definiowana nie tyle przez pryzmat skądinąd mało wyrafinowanej dychotomii jastrzębie – gołębie, ile poprzez ich rzekome preferencje czy nawet afiliacje polityczne. Jeśli ryzyko to nie zostanie szybko wyeliminowane lub przynajmniej znacząco ograniczone, to nie tylko zaważy na całej kadencji (a w każdym razie na jej pierwszej połowie), ale także trwale obniży reputację NBP jako instytucji apolitycznej.

[srodtytul]Jakie przyczyny[/srodtytul]

Aby ograniczyć to ryzyko, trzeba najpierw próbować wyjaśnić, co jest jego przyczyną. Jako punkt wyjścia przyjmuję, że wszystkie trzy organy NBP (RPP, zarząd i prezes) zgodnie ze złożonym ślubowaniem kierują się w działaniach tylko dobrem publicznym i profesjonalizmem. Sądzę, że przy tym restrykcyjnym, choć dyskusyjnym w świetle niektórych ostatnich wypowiedzi założeniu można wyróżnić dwie przyczyny o różnym charakterze i odmiennym horyzoncie czasowym.

Pierwsza ma raczej charakter psychologiczny i związana jest z bieżącą sytuacją gospodarczą. Druga ma charakter instytucjonalno-prawny i bardziej długookresowy, a wynika ze słabości rozwiązań regulujących relacje między trzema organami NBP. Pierwszą przyczynę rozumiem następująco: Początek działania rady przypada, gdy nie ma jednoznacznej potrzeby zmian ani w stopach procentowych, ani nawet w nastawieniu polityki pieniężnej. Krystalizowanie się poglądów członków RPP i definiowanie ich „tożsamości” przez komentatorów (analityków, polityków etc.) następuje więc nie poprzez reakcje na wyzwania związane z wąsko, technicznie rozumianą polityką pieniężną (czyli kwestie stricte ekonomiczne), lecz poprzez decyzje, przy których konieczne jest uwzględnienie interakcji z rządem, w których istotne znaczenie mają też czynniki ekonomii politycznej.

Uważam, że nawet jeśli uwaga organów NBP koncentrowała się ostatnio na problemach leżących na styku z domeną polityki rządu, czyli na wysokości wpłaty zysku do budżetu i na odnowieniu elastycznej linii kredytowej (FCL) Międzynarodowego Funduszu Walutowego, to i tak można było zrobić znacznie więcej, by polityczny wymiar sporu nie przesłonił dużo ważniejszych argumentów o charakterze ekonomicznym. Zastanawiające jest to, że narastaniu sporu nie towarzyszy bardziej precyzyjne przedstawienie racji ekonomicznych leżących u podstaw formułowanych publicznie opinii. Co istotne, niewiele uwagi przywiązuje się do wewnętrznej spójności argumentacji.

Profesor Zyta Gilowska zarzuca np. rządowi, że wysyła sprzeczne sygnały, oczekując od NBP wyższej wpłaty zysku, a jednocześnie chcąc odnowienia umowy o FCL. Moim zdaniem sprzeczności tu nie ma, ale prof. Gilowska ma rację w tym sensie, że rząd mógł jaśniej przedstawić, jak rozumie tę zależność.

Z drugiej strony prezes NBP opowiada się publicznie za rezygnacją z FCL i za niższą wpłatą do budżetu, a przy tym zapowiada, że znacząco przybliżamy się do rozpoczęcia zacieśniania polityki pieniężnej. Z punktu widzenia komunikacji banku centralnego z otoczeniem ważne byłoby, żeby jego prezes wyjaśnił, jak rozumie związki między zgłaszanymi postulatami. Bez tego wyjaśnienia u odbiorców nasuwają się dwie podstawowe wątpliwości co do ich wewnętrznej spójności. Po pierwsze, jeśli zamierza zrezygnować z FCL, to najprawdopodobniej zakłada się, że ryzyko kursowe uległo wyraźnemu zmniejszeniu i że w przyszłości będzie trwale niższe. Jeśli tak, to rezerwa utrzymywana na wypadek aprecjacji może być niższa. A jeśli argumentem za rezygnacją miałaby być wysokość opłaty za korzystanie z FCL, to należałoby pokazać, jaki w minionym roku byłby dla podmiotów koszt wyższej prawdopodobnie zmienności kursu i wyższej premii za ryzyko. Należałoby też próbować odpowiedzieć na pytanie, czy zagrożenie kryzysem zmniejszyło się na tyle, by można sensownie zakładać, że interwencje słowne mogłyby istotnie zastąpić stabilizującą rolę FCL. Można przyjąć, że pewnym substytutem FCL mogłaby być najwyżej znacznie silniejsza determinacja wszystkich organów NBP i rządu dotycząca przyjęcia euro.

Druga niespójność postulatów dotyczy tego, że jeśli prezes i zarząd obawiają się silnej aprecjacji, to niezbyt jasne jest, dlaczego tak jednoznacznie formułowana jest opinia o potrzebie rychłego przejścia do podwyżek stóp. Można by się spodziewać, że przewidywana aprecjacja powinna raczej przemawiać za odsunięciem w czasie takiej decyzji. Co ciekawe, w przeszłości prezes przywiązywał w wypowiedziach dużą wagę do podtrzymywania wzrostu gospodarczego, i to w sytuacji, w której jego tempo było znacznie wyższe, a presja inflacyjna – silniejsza.

[srodtytul]Konieczne zmiany[/srodtytul]

Przeniesienie akcentu na stricte ekonomiczny wymiar proponowanych rozwiązań osłabiłoby niepokojące wrażenie, że ostatnio w stanowiskach i decyzjach organów RPP jakąś rolę mogą odgrywać uwarunkowania polityczne. Jednak nawet jeśli w najbliższym czasie udałoby się zatrzeć to wrażenie, to spór będzie powracać, bo jego źródło jest znacznie głębsze i wynika z instytucjonalnej struktury NBP. Należy pamiętać, że główna oś sporu nie przebiega między NBP a rządem, lecz między zarządem a RPP (a ściślej – co jest ważne – jej częścią). Spór będzie więc najprawdopodobniej wracał, nawet jeśli rząd w ogóle nie będzie jego stroną.

Co istotne, można oczekiwać, że w konsekwencji pogorszy się proporcja między czasem przeznaczanym na dyskusje o polityce pieniężnej a tym poświęcanym na spory kompetencyjne między organami NBP. Jednak groźniejsze jest to, że spory kompetencyjne ograniczają możliwość optymalnego wykorzystania kluczowego zasobu, jakim jest ekspercka wiedza pracowników NBP, do przygotowania decyzji podejmowanych przez RPP.

Przy konstruowaniu instytucjonalnoprawnej struktury NBP popełniono kilka błędów, co przy transformacji systemowej było trudne do uniknięcia. Błędy te są dość wyraźne, gdy na strukturę tę spojrzy się z perspektywy teorii agencji, czyli pod kątem tzw. relacji mocodawca – pełnomocnik. Od charakteru tej relacji zależy przepływ informacji między organami i jednostkami organizacyjnymi instytucji oraz bodźce, jakimi się one kierują.

Najważniejszy błąd polegał na nieprecyzyjnym określeniu kompetencji organów NBP. RPP przyznano w szerokim zakresie kompetencje swoistej rady nadzorczej („mocodawcy”), ale jej przewodniczący jest jednocześnie przewodniczącym zarządu (czyli „pełnomocnika”). Ta sama osoba jest poza tym jednoosobowym organem NBP – jego prezesem. Przy takiej strukturze i przy braku precyzyjnego określenia uprawnień i obowiązków każdego z organów muszą pojawiać się poważne spory kompetencyjne.

Jednocześnie pozycja prezesa w zarządzie jest bardzo silna. Od niego zależy m.in. określanie zakresu uprawnień nadzorczych jego członków. Niezależność członków zarządu, wynikająca z kadencyjności i nieodwoływalności, staje się więc w dużej mierze fikcją, gdyż poprzez ograniczenie uprawnień można spowodować ich „dobrowolną” rezygnację. Rozwiązanie instytucjonalne, w którym ta sama osoba ma słabą pozycję w jednym organie kolegialnym (RPP), a bardzo silną w drugim (zarząd), rodzi określone bodźce kształtujące zachowania.

Najkrócej mówiąc, układ bodźców prowadzi do tego, że prezes zdecydowanie silniej utożsamia się z zarządem i stara się go wykorzystać do wzmocnienia pozycji w Radzie i do ograniczenia jej znaczenia w stosunku do pozostałych organów. Wynikający ze struktury układ bodźców rodzi więc pokusę, by podległe prezesowi jednostki organizacyjne wykorzystywać do realizacji celów cząstkowych, które w suboptymalny sposób przyczyniają się do realizacji misji NBP jako całości. Co istotne, prezesowi podlega departament prawny, który dokonuje interpretacji obowiązków i uprawnień konstytucyjnych organów banku.

Ten układ bodźców tłumaczy też, dlaczego prezes nie jest zainteresowany sprecyzowaniem kompetencji organów NBP. Poprzednia rada próbowała zachęcić marszałków Sejmu i Senatu do wystąpienia z inicjatywą, aby sprawę tę rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny (TK). Odzew był nikły, choć rozwiązanie tej kwestii jest bardzo ważne nie tylko ze względu na jakość polityki pieniężnej, ale też dla przyszłych negocjacji w sprawie przystąpienia Polski do strefy euro. Nietrudno sobie wyobrazić, jaka byłaby pozycja przetargowa kraju, gdyby różnym głosem mówiły nie tylko rząd i NBP, ale także jego organy.