Zadłużenie poza budżetem państwa znowu ma się zwiększyć

Plan finansowy na 2024 rok ma kilka niespójności, które mogą wskazywać, że rząd ponownie zamierza wykorzystywać księgowe sztuczki.

Publikacja: 29.08.2023 03:00

Premier Mateusz Morawiecki

Premier Mateusz Morawiecki

Foto: Fotorzepa, Jakub Czermiński

W przyszłym roku deficyt budżetu państwa ma być mniej więcej równy deficytowi całego sektora finansów publicznych, sięgając ok. 4,5 proc. PKB – wynika z projektu ustawy budżetowej na 2024 r. przyjętego przez rząd. To znacząca zmiana wobec ostatnich lat, gdy dziura w budżecie centralnym tylko w niewielkim stopniu odzwierciedlała kondycję całego sektora. Na przykład w 2022 r. rząd chwalił się tylko 12 mld zł na minusie, podczas gdy łącznie, po uwzględnieniu wszystkich jednostek sektora, było to aż 115 mld zł.

Zrównanie obu wskaźników sugerowałoby oczekiwaną przez ekonomistów, i zapowiadaną przez rząd, konsolidację finansów państwa i przywrócenie ich transparentności. Jednocześnie jednak w projekcie przyszłorocznego budżetu można znaleźć kilka niewiadomych, które każą stawiać pytanie, czy ten cel uda się osiągnąć.

Czytaj więcej

Projekt budżetu na przyszły rok jest kukułczym jajem dla kolejnego rządu

Pozabudżetowy dług

Przede wszystkim dług całego sektora finansów publicznych, liczony według metodologii UE, ma się zwiększyć o ok. 338 mld zł, do nieco ponad 2 bilionów złotych, a dług publiczny liczony według polskiej definicji o ok. 267 mld zł, do 1,57 biliona złotych. Różnica między tymi wskaźnikami sięgnąć ma 465 mld zł, wobec 393 mld zł planu na 2023 r. – O kolejne 71 mld zł wzrośnie więc dług pozabudżetowy, poza kontrolą parlamentu – komentuje Marcin Zieliński, prezes Fundacji FOR.

– Przyrost zadłużenia finansów publicznych jest też zaskakująco wysoki, biorąc pod uwagę poziom deficytu w sektorze – zauważa z kolei Grzegorz Ogonek, ekonomista Santander Bank Polska. W ujęciu nominalnym dług ma się zwiększyć o wspomniane wyżej 338 mld zł, podczas gdy deficyt to ok. 170 mld zł.

Zagadkowa różnica

Na podstawie projektu budżetu ekonomistom trudno do końca wyjaśnić te różnice. Jeśli chodzi o rozbieżność między przyrostem długu a samym deficytem, po części może to wynikać z faktu, że już same potrzeby pożyczkowe netto (zaplanowane na 225 mld zł) są o 60 mld zł wyższe niż plan deficytu. Owe 60 mld zł zawiera przede wszystkim środki na prefinansowanie projektów unijnych oraz inne, trudne do zidentyfikowania, pozycje.

A co z resztą różnicy? – Dług publiczny może rosnąć szybciej niż potrzeby pożyczkowe netto w sytuacji, gdy budżet państwa z jednej strony zaciąga zobowiązania, ale z drugiej strony pozyskuje jakieś aktywa – tłumaczy Karol Pogorzelski, ekonomista Banku Pekao.

Czytaj więcej

Budżet 2024: zadłużenie państwa przebije 2 bln zł

Zbrojenia na kredyt

– Przykładowo – gdy budżet państwa emituje obligacje, które następnie przeznacza na dokapitalizowanie jakichś instytucji, np. TVP albo Polskiej Grupy Zbrojeniowej, to taka transakcja nie jest traktowana jako zwiększenie deficytu budżetu, ale jako wzrost długu, gdy środki z tego dokapitalizowania zostaną wydane – wyjaśnia Pogorzelski.

Nie wiadomo dokładnie, jakie instytucje rząd planuje dofinansować w ten lub podobny sposób w 2024 r., ale prawdopodobne jest, że wśród nich duży udział będą miały, zdaniem Pogorzelskiego, instytucje zbrojeniowe oraz Polskie Elektrownie Jądrowe.

– Z doniesień medialnych, i niestety tylko z tego źródła, wiemy, że wydatki na wojsko, które stanowią coraz poważniejszą część wydatków państwa, mają być finansowane w znacznej części z kredytów uzyskiwanych za granicą – wskazuje też Janusz Jankowiak, główny ekonomista Polskiej Rady Biznesu.

– Pytanie, jak zakwalifikowane zostaną te kredyty w bilansie państwa. Być może nie zwiększają deficytu, ale zwiększają poziom zadłużenia. I może to wyjaśnia różnice, o których mówimy – dodaje Jankowiak.

Żonglowanie wydatkami

Przypomnijmy, że w ostatniej zmianie w stabilizującej regule wydatkowej wprowadzono tzw. klauzulę obronną. Pozwala ona na szczególne traktowanie wydatków na obronę narodową – do limitu wydatków wyznaczonych przez SRW zalicza się tylko te wynikające z wartości dostaw sprzętu dla armii, a nie wszystkie wydatki kasowe, czyli uruchamiania kredytów czy innych zobowiązań. Rząd podkreśla, że zmiana ta ma być neutralna dla wyniku sektora finansów publicznych (czyli deficytu), ale może nie być neutralna – jak przewidują ekonomiści – właśnie dla przyrostu pozabudżetowego długu.

– Wyraźnie widzimy, że różnica między długiem według definicji unijnej a definicji krajowej wciąż się powiększa. W przyszłym roku ma sięgać już 12,3 pkt proc. PKB, wobec 11,4 pkt proc. PKB w tym roku oraz 9,8 pkt proc. PKB w 2022 r. – wylicza też Adam Antoniak, ekonomista ING Banku Śląskiego. – Wydaje się więc, że rząd jednak nadal polega na pozabudżetowych wydatkach. Prawdopodobnie po części odpowiadać będzie za to sposób księgowania wydatków na zbrojenia – ocenia Antoniak.

Niechlujny projekt

Na podstawie projektu budżetu państwa trudno też prześledzić losy słynnego już (z powodu realizowania wydatków, które niewiele mają wspólnego z pandemią) pozabudżetowego Funduszu Przeciwdziałania Covid-19 (FPC). Z jednej strony przynajmniej część finansowanych przez FPC zadań została wcielona do innych funduszy, z drugiej strony rząd zarezerwował na jego zasilenie w 2024 r. aż 10 mld zł.

– Sam fakt, że deficyty budżetów centralnego i całego sektora finansów publicznych mają się zrównać, jest zapewne krokiem w dobrym kierunku. Nie sądzę jednak, by definitywnie zakończyło to problemy z przejrzystością finansów państwa – komentuje Antoniak.

– Projekt budżetu jest „niechlujny”, wielu rzeczy musimy się domyślać. W tym kontekście trudno ocenić, czy rzeczywiście konsolidacja finansów państwa następuje. A to kluczowy parametr, by uznać, że finanse publiczne stają się bardziej transparentne – konkluduje Jankowiak.

W przyszłym roku deficyt budżetu państwa ma być mniej więcej równy deficytowi całego sektora finansów publicznych, sięgając ok. 4,5 proc. PKB – wynika z projektu ustawy budżetowej na 2024 r. przyjętego przez rząd. To znacząca zmiana wobec ostatnich lat, gdy dziura w budżecie centralnym tylko w niewielkim stopniu odzwierciedlała kondycję całego sektora. Na przykład w 2022 r. rząd chwalił się tylko 12 mld zł na minusie, podczas gdy łącznie, po uwzględnieniu wszystkich jednostek sektora, było to aż 115 mld zł.

Pozostało 91% artykułu
2 / 3
artykułów
Czytaj dalej. Subskrybuj
Budżet i podatki
Jaki będzie budżet na 2025 rok?
Budżet i podatki
Mocno przepłacamy za "równoległy budżet". Ekonomiści: przywróćmy normalność
Budżet i podatki
Luka VAT znów rośnie. Wróciły mafie?
Budżet i podatki
Rośnie dziura w budżecie Rosji. Będą wyższe podatki
Materiał Promocyjny
Jaki jest proces tworzenia banku cyfrowego i jakie czynniki są kluczowe dla jego sukcesu?
Budżet i podatki
Budżet ma być przejrzysty i zrozumiały. Czy pomoże w tym Rada Fiskalna?
Budżet i podatki
Gabinet premiera Donalda Tuska na razie bardziej rozrzutny niż oszczędny?