Ministerstwo spóźnionych finansów

Dla wyniku budżetu państwa pierwszy miesiąc 2011 roku był trochę pomyślniejszy niż początek ubiegłego roku. Przy zbliżonych procentowych wykonaniach w stosunku do rocznego planu zarówno dochodów, jak wydatków deficyt sięgnął niespełna 7 proc. poziomu zapisanego na cały rok (9,3 proc. w 2010 r.). Potwierdza to tezę o lepszym, bardziej wiarygodnym niż w ubiegłym roku skonstruowaniu projektu budżetu.

Przy całym zrozumieniu dla konieczności znalezienia w trzy lata 90 mld zł operacja z OFE generuje dla finansów publicznych rynkowe ryzyko o nierozpoznanej skali

O trendach w zakresie dochodów podatkowych coś więcej da się jednak powiedzieć tak naprawdę dopiero po zakończeniu I kwartału. Już teraz jednak wstępne szacunki pozwalają stwierdzić, że przyjęty w ustawie budżetowej poziom dochodów z tytułu wpłaty zysku NBP będzie kilkakrotnie wyższy. Zamiast zapisanego 1,7 mld zł będzie to najprawdopodobniej ok. 6 – 7 mld zł. Nie sądzę jednak, żeby zwiększyło to zasadniczo prawdopodobieństwo przekroczenia dochodów niepodatkowych ogółem (28 mld zł), ze względu na bardzo wysoki plan dochodów z tytułu kar, grzywien i odsetek (18,7 mld zł wobec 10,6 mld zł rok wcześniej).

Jednak to nie wykonanie budżetu na początku roku przykuwa teraz uwagę analityków. Znacznie bardziej interesujące rzeczy dotyczą przeszłości. Otóż na początku marca 2011 roku wciąż jeszcze nie znamy ostatecznego wyniku budżetu państwa za 2010 rok. Ministerstwo Finansów jest pod tym względem karygodnie opóźnione. W ubiegłym roku szacunek wykonania budżetu za 2009 r. podany został 2 lutego. Rok wcześniej resort był jeszcze sprawniejszy, bo wynik za 2008 r. podany został już 19 stycznia.

Co jest przyczyną tak dużego tegorocznego opóźnienia? Można się tylko domyślać, że trudności z oszacowaniem wyniku budżetu państwa pozostają w jakimś związku z ogólniejszym problemem terminowego nadążenia z podaniem Komisji Europejskiej precyzyjnego planu schodzenia z deficytem sektora do wyniku poniżej 3 proc. PKB w roku 2012. Bardzo też nieszczęśliwie – moim zdaniem – składa się, że premier odwołał prezesa GUS przed notyfikacją do Eurostatu wyniku sektora za 2010 rok. Trzeba przyznać, że wszystko to razem nie buduje atmosfery zaufania do władz polskich wśród inwestorów z rynków finansowych, o czym dobrze wiem na podstawie wielu z nimi rozmów. Gotów jestem też  się założyć, że dane z Polski o finansach publicznych będą w tym roku drobiazgowo badane przez Eurostat i KE.

Jedynymi dostępnymi dziś oficjalnymi danymi o wynikach sektora za ubiegły rok są informacje z pierwszego numeru tegorocznego Biuletynu Statystycznego GUS, a konkretnie z Tablicy 24 "Źródła i sposób wydatkowania środków pieniężnych przez jednostki szczebla centralnego sektora instytucji rządowych i samorządowych według metodologii Międzynarodowego Funduszu Walutowego" (Finanse Państwa, str. 85). Dane te, w ujęciu kasowym, obejmują już też cały ostatni kwartał 2010 roku (nie są one jednak w pełni kompatybilne z danymi dla Eurostatu). I to właśnie w grudniu, którego MF do tej pory jeszcze nie oszacował, widać tu rzeczy zaskakujące.

Po stronie wpływów pieniężnych w kategorii dotacje znajdujemy kwotę 1247 mln zł. To wielokrotnie więcej od wpływów z poprzednich miesięcy ostatniego kwartału, kiedy wyniosły one odpowiednio 358 i 393 mln zł. Wpływy są przy tym blisko sześciokrotnie wyższe niż w grudniu 2009 r. W połowie roku, w czerwcu, wpływy też co prawda ostro skaczą (do 1136 mln z 417 mln w kwietniu i 361 w maju), ale po stronie płatności widzimy ustabilizowany poziom wydatków (w przedziale 8302 – 10 678 mln). Trudno tu więc mówić o jakiejś sezonowości czy powtarzającym się wzorcu rozkładu dochodów – wydatków w trakcie roku.

W grudniu 2010 r. mamy jakąś wymagającą wyjaśnień anomalię. Tym bardziej że po stronie płatności mamy sytuację o 180 stopni odwrotną niż po stronie dochodów. Otóż płatności kasowe były akurat ponadtrzykrotnie mniejsze (3109 mln) niż w grudniu 2010 (11 871 mln) i dramatycznie (dwu – trzykrotnie) mniejsze niż w dwóch poprzednich miesiącach kwartału (odpowiednio: 7500 mln i 10 898 mln).

Wyjaśnieniem nie mogą w tym wypadku być z pewnością same zmiany kursowe, ponieważ nie dotknęły one w tym samym stopniu dochodów i wydatków. Wyraźnie widać, że wpływy wzrosły, a płatności zostały zredukowane. Być może po stronie wpływów zaksięgowany został w grudniu "bonus" z KE za dobre wyniki w absorpcji środków z kończącej się perspektywy finansowej. Ale co w takim razie stało się z płatnościami?

Trudno tę anomalię wyjaśnić bez dostępu do informacji z ministerstwa, które dostarcza dane GUS. Ale jej następstwa są dość oczywiste: w wyniku większych wpływów i mniejszych płatności wynik sektora finansów publicznych musiał się oczywiście poprawić. Na ile? Trudno powiedzieć.

Według moich szacunków, które – co chciałbym wyraźnie podkreślić – nie brały jednak pod uwagę możliwości tak dramatycznej poprawy pozycji fiskalnej w ostatnim miesiącu roku, deficyt całego sektora za 2010 r. sięgnął 8,3 proc. PKB. Ujemny wynik budżetu państwa za ubiegły rok wahał się zaś w przedziale 46 – 47 mld zł, czyli był lepszy od planuo ok. 5 – 6 mld zł.

W tej sytuacji możliwość zredukowania deficytu sektora finansów publicznych do 3 proc. PKB w roku 2012 wydaje się mało realna. Wypada szczerze obawiać się o wiarygodność aktualizacji programu konwergencji, który niezależnie od wyjaśnień, jakich Bruksela domaga się w ramach monitorowania przebiegu wychodzenia z procedury nadmiernego deficytu, musi zostać przesłana Komisji w kwietniu.

Moje oszacowania wskazują również, że bez zmian w zasadach refinansowania ZUS ubytku składki przekazywanej do OFE nie będzie w tym roku możliwe zmieszczenie się poniżej 55 proc. limitu długu w relacji do PKB. Nie ma możliwości zaoszczędzenia w tym roku gdzie indziej kwoty 12 mld zł, jakie dać może obcięcie składki do OFE. Jeśli naturalnie pominąć podwyżkę podatków pośrednich, akcyzy lub składki rentowej, na co się raczej nie zanosi. Upór, z jakim minister finansów forsuje zmniejszenie gotówkowej części składki alokowanej w OFE do 2,3 proc., staje się w tej sytuacji znacznie bardziej zrozumiały.

Możliwość zredukowania deficytu sektora finansów publicznych do 3 proc. PKB w 2012 r. wydaje się mało realna

Nieco mniej zrozumiałe pozostaje, dlaczego minister finansów nie uporał się w prosty sposób z problemem, jaki napotkamy ze strony Brukseli przy autoryzacji naszego programu konwergencji fiskalnej. Dlaczego odrzucona została propozycja regresywnego odliczania od długu kosztów reformy emerytalnej w okresie kolejnych pięciu lat, począwszy od 100 proc. w roku 2012? Dlaczego tolerowanie przy wdrożonej EDP deficytu o 1 pkt proc. PKB wyższego od 3 proc. nominalnego kryterium nie satysfakcjonowało naszego rządu? Zyskalibyśmy pięć lat na strukturalne reformy, równoważenie finansów publicznych i nie mielibyśmy na głowie Brukseli.

A tak mamy nie tylko problem z Brukselą, ale i wewnętrzny problem z OFE. Bo przy całym zrozumieniu dla konieczności znalezienia w trzy lata 90 mld zł operacja z OFE generuje dla finansów publicznych sporo rynkowych ryzyk o nierozpoznanej skali.

Jeśli założyć, że większość zmniejszonej składki gotówkowej zostanie przez OFE ulokowana w  akcjach, to mamy – na przykład – poważny problem petryfikacji aktualnej podmiotowej struktury popytu na obligacje rządowe. A struktura ta wystawia nas na ryzyko popytu zgłaszanego przez nierezydentów. Widzę potencjalnie duży problem ze stabilizacją popytu zagranicznego na nowy dług Polski na ubiegłorocznym poziomie blisko 90 proc. Emisje będą mniejsze, to prawda. Ale jak wyglądać będzie awersja zagranicy do inwestowania w segmencie EM? Co w razie obniżenia ratingu inwestycyjnego Polski?