Zasady zarządzania mieniem komunalnym

W art. 50 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) przewidziano, że obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest:

- zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia oraz

- jego ochrona.

Czytaj także: Mienie komunalne - kto zarzadza gminnym majatkiem

Pojęcia mienia i zarządu

Mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw (art. 43 u.s.g.). W orzecznictwie podkreśla się, że pojęcie mienia komunalnego odpowiada zasadniczo definicji mienia z art. 44 kodeksu cywilnego (dalej k.c.).

Mieniem są prawa majątkowe, których wartość może być wyrażona w pieniądzu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Kr 543/17, LEX nr 2348926). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2011 r. (sygn. I OSK 1022/11, LEX nr 1131463) zwrócono uwagę, że pojęcia „zarządzanie" i „zarząd", zawarte w art. 50 ust. 1 u.s.g., powinny być rozumiane szeroko, jako podejmowanie wszelkiego rodzaju czynności dotyczących mienia komunalnego. Są to czynności w ramach zwykłego zarządu oraz przekraczające zwykły zarząd.

Czytaj także: Korzystanie przez radnego z mienia komunalnego

W pojęciu zarządu mieszczą się czynności faktyczne, prawne i procesowe. Chodzi tu zarówno o czynności zarządcze wykonywane w formach prawa cywilnego, jak i o czynności w formach właściwych dla prawa administracyjnego.

PRZYKŁAD:

Załóżmy, że rada gminy chce podjąć uchwałę w sprawie przystąpienia do spółki, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g. Przy podjęciu uchwały trzeba uwzględnić art. 50 ust. 1 u.s.g. Naruszenie tego przepisu może spowodować stwierdzenie nieważności uchwały (por. art. 91 u.s.g.). Zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w wyroku NSA w Łodzi z 11 września 2001 r. (sygn. II SA/Łd 948/01, LEX nr 684847) naruszenie art. 50 ust. 1 u.s.g. następuje w przypadku, gdy przy podejmowaniu przez radę uchwały dotyczącej spraw z zakresu zarządu mieniem nie są zachowane ustawowo określone zasady i tryb postępowania. W wyroku tym podkreślono, że sprzeczność z prawem uchwały rady ma miejsce nie tylko wtedy, gdy treść tej uchwały narusza konkretne przepisy prawa, ale także wtedy, gdy działania podejmowane na podstawie uchwały będą prowadzić do takich naruszeń.

Wymóg szczególnej staranności

W ustawie o samorządzie gminnym nie zawarto definicji pojęcia szczególnej staranności. W wyroku NSA z 21 września 2011 r. (sygn. I OSK 1022/11) przyjęto, że ustalając znaczenie tego pojęcia należy odwołać się do pojęcia „należytej staranności", o której mowa w art. 355 kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 355 § 1 k.c. należyta staranność oznacza staranność ogólnie wymaganą w stosunkach danego rodzaju.

Staranności wymaga się w zakresie prowadzonej przez dłużnika działalności gospodarczej. W odniesieniu do takich dłużników należytą staranność określa przy uwzględnieniu zawodowego charakteru ich działalności (art. 355 par. 2 k.c.). Można zatem przyjąć, że „szczególna staranność" powinna być wyższa od należytej, a nawet wyższa od staranności wymaganej od prowadzącego działalność gospodarczą. Z obowiązkiem zachowania szczególnej staranności wiąże się wymóg minimalizowania ryzyka. Nie oznacza to jednak, że każde ryzyko jest niedopuszczalne.

PRZYKŁAD:

Załóżmy, że wójt, zgodnie z uchwałą rady gminy (por. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g.), nabywa i zbywa akcje na giełdzie. Z operacjami giełdowymi wiąże się pewne ryzyko. W wyroku NSA we Wrocławiu z 17 maja 1995 r. (sygn. SA/Wr 275/95, ONSA 1996/3/113) podkreślono jednak, że istnienie takiego ryzyka nie jest wystarczającym powodem do przyjęcia, że takie czynności naruszają art. 50 ust. 1 u.s.g. Nie można z góry przesądzać, że każda operacja zakupu bądź zbycia akcji łączy się bezpośrednio z realną możliwością strat. Ryzyko, choć w mniejszym stopniu, może łączyć się także ze zwykłą działalnością gospodarczą gminy, również w zakresie realizacji jej statutowych zadań. Wymóg zachowania szczególnej staranności nie oznacza, że organy gminy nie mogą w ogóle podejmować ryzyka. Ryzyko nie może jednak zagrażać wykonywaniu zadań samorządowych.

Osoby zobowiązane

Obowiązek wynikający z art. 50 ust. 1 u.s.g. ciąży nie tylko na radnych, wójcie (burmistrzu, prezydencie miasta) czy skarbniku gminy, ale także na innych osobach bezpośrednio uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym. Należą do nich m.in. pracownicy urzędu gminy, którzy mają taki zakres obowiązków, kierownicy gminnych jednostek organizacyjnych czy członkowie organów spółek komunalnych.

PRZYKŁAD:

Kierownik gminnej jednostki organizacyjnej, na podstawie pełnomocnictwa udzielonego mu przez wójta (art. 47 ust. 1 u.s.g.), zawarł z przedsiębiorcą umowę dotyczącą mienia gminy. Na kierowniku gminnej jednostki organizacyjnej, jako osobie uczestniczącej w zarządzaniu mieniem gminy, ciąży obowiązek zachowania szczególnej staranności, o której mowa w art. 50 ust. 1 u.s.g. Takiego obowiązku nie ma natomiast przedsiębiorca będący kontrahentem gminy. Przy realizacji zawartej umowy od przedsiębiorcy można wymagać podwyższonej staranności, określonej z uwzględnieniem zawodowego charakteru jego działalności (art. 355 § 2 k.c.), ale nie szczególnej staranności z art. 50 ust. 1 u.s.g.

W art. 24 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych (dalej u.p.s.) zaznaczono, że do podstawowych obowiązków pracownika samorządowego należy dbałość o wykonywanie zadań publicznych oraz o środki publiczne, z uwzględnieniem interesu publicznego i indywidualnych interesów obywateli. W myśl art. 25 ust. 3 u.p.s. pracownik samorządowy nie może wykonać polecenia przełożonego, jeżeli jest przekonany, że prowadziłoby to do popełnienia przestępstwa, wykroczenia lub groziłoby niepowetowanymi stratami.

Skutki niewykonania obowiązków

W art. 50 ust. 1 u.s.g. nie określono skutków niewywiązania się z obowiązku zachowania szczególnej staranności w zarządzaniu mieniem komunalnym. Sankcje te wynikają jednak z innych przepisów. Niezachowanie szczególnej staranności może spowodować m.in. odpowiedzialność pracowniczą, a także odpowiedzialność:

- karną (por. np. art. 296 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny, tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 2204 ze zm.) bądź

- określoną w ustawie z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 1311 ze zm.).

Gmina może ponieść odpowiedzialność cywilną na zasadach określonych w art. 417-4172 k.c. W myśl art. 417 k.c za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Jeżeli wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono, na podstawie porozumienia, jednostce samorządu terytorialnego albo innej osobie prawnej, solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi ich wykonawca oraz zlecająca je jednostka samorządu terytorialnego albo Skarb Państwa.

podstawa prawna: art. 43-62 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2018 r. poz. 994 ze zm.)

podstawa prawna: art. 44, art. 355, art. 417-4172 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn. DzU z 2018 r. poz. 1025 ze zm.)

podstawa prawna: art. 24-25 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. DzU z 2018 r. poz. 1260)

Korzystnie z monitoringu

Zgodnie z obowiązującym od 25 maja 2018 r. art. 50 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ochrona mienia obejmuje w szczególności monitoring na terenie nieruchomości i w obiektach budowlanych stanowiących mienie gminy oraz na terenie wokół takich nieruchomości i obiektów. Korzystanie z monitoringu wymaga stosowania się m.in. do następujących ograniczeń:

- monitoring nie może obejmować pomieszczeń sanitarnych, szatni, stołówek, palarni i obiektów socjalnych,