Tomasz J. Kaźmierski: bez dobrej ordynacji wyborczej nie będzie samorządów

Jedną z pierwszych reform ustrojowych III Rzeczypospolitej była Ustawa o Samorządzie Terytorialnym z 8 marca 1990 r., która diametralnie zmieniła ustrój prawny gmin.  Nomenklaturowy system zarządzania gminami w państwie kierowanym przez partię komunistyczną został zastąpiony demokratycznym kierowaniem wspólnotowym, poprzez rady pochodzące z bezpośrednich wyborów.  Wybory samorządowe przeprowadzone 27 maja 1990 roku były pierwszymi w historii III RP w pełni wolnymi wyborami.  Została wtedy zrealizowana najważniejsza cecha wolnych wyborów, czyli łatwy dostęp do list kandydatów. Pełna realizacja biernego prawa wyborczego umożliwiła wejście do rad osobom nie kierującym się grupowymi interesami partyjnymi,  ale jednostkom posiadającym silną motywację do pracy dla dobra wspólnego.  Łatwość zgłaszania kandydatów była głównym mechanizmem tworzenia warunków dla odbudowania obywatelskich wspólnot lokalnych i realizacji ludowładztwa w samorządach.

W gminach do 40 000 mieszkańców wybierano radnych w jednomandatowych okręgach wyborczych, a w gminach powyżej 40 000 w okręgach wielomandatowych, dzieląc mandaty metodą Sainte Lague.

Czytaj także: Ordynacja wyborcza do Sejmu: największe partie zyskają na mniejszych okręgach

Niestety, przez 28 lat, jakie minęły od tamtego czasu, samorządowa ordynacja wyborcza podlegała systematycznej erozji.  Pierwszą zmianą, dokonaną w 1998r,  było zastąpienie okręgów jednomandatowych w gminach od 20 000 do 40 000 mieszkańców okręgami wielomandatowymi, gdzie dzielono mandaty metodą d’Hondta, czyli tą samą, która obowiązuje w wyborach do Sejmu RP. Ograniczyło to reprezentatywność wybieranych radnych, naruszenie równości szans między kandydatami niezależnymi i partyjnymi i poprzez utrudnienie realizacji biernego prawa wyborczego. Zwiększyło to wpływ liderów partyjnych na obsadzanie składu rad.  A partie polityczne najczęściej są instrumentem osobistych, partykularnych korzyści, które często stoją w sprzeczności z dobrem całej wspólnoty.

Kolejny krok wstecz

Ustawa z 2002 r. o bezpośrednich wyborach wójtów (oraz burmistrzów i prezydentów miast)  ustabilizowała wprawdzie zarządy gmin, utrudniając częste zmiany na stanowisku wójta, ale jednocześnie  nadała jednoosobowym organom wykonawczym istotne uprawnienia decyzyjne, ograniczając tym samym kompetencje rad.   To naruszenie demokratycznej tradycji rozdziału kompetencji wykonawczych od kompetencji decyzyjnych,  połączone ze zwiększonym wpływem partii politycznych na skład rad, miało złe skutki.  Doświadczenia ostatnich szesnastu lat wskazują, że w gminach, w których wójt (burmistrz, prezydent miasta) reprezentuje inną opcję polityczną, niż większość rady, regułą stał się konflikt, a nie współpraca.  W przestrzeni publicznej pojawiły się też ostrzeżenia o powstawaniu lokalnych klik oraz zarzuty nepotyzmu w obsadzaniu stanowisk przez mających teraz znaczne prerogatywy decyzyjne organów wykonawczych.  Zmniejszenie kompetencji rad gmin wraz z praktycznie całkowitym uniezależnieniem od rad organu wykonawczego, zdestabilizowało ustrój gmin.

Sytuację poprawił powrót jednomandatowych okręgów wyborczych w gminach od 20 000 do 40 000 mieszkańców w roku 2014, ale sama zmiana ordynacji wyborczej nie wystarczyła do naprawy złych relacji między władzą wykonawczą i uchwałodawczą.  Takiej naprawy mogłaby dokonać nowelizacja ustawy o samorządzie terytorialnym, czego nie zrobiono.

Najnowsza zmiana ordynacji wyborczej, dokonana w 2018 roku, jest kolejnym znacznym krokiem wstecz.  Nowelizacja kodeksu  wyborczego z 2018 roku wprowadza dwukadencyjność wybranych bezpośrednio jednoosobowych organów wykonawczych, co musi doprowadzić do usuwania przede wszystkim dobrych włodarzy, których mieszkańcy gmin chętnie wybraliby na dalsze kadencje.  Jednomandatowe okręgi wyborcze w gminach od 20 000 do 40 000 mieszkańców zostały ponownie zlikwidowane, co znowu zwiększy rolę partii politycznych w obsadzaniu rad gmin i najprawdopodobniej spowoduje nawrót niestabilności w działaniu większych gmin, jaki pamiętamy z lat 1998-2014.  Te dwie zmiany zmniejszają prerogatywy wyborców zarówno w zakresie biernego, jak i czynnego prawa wyborczego. A przecież patologie ustrojowe i działania korupcyjne można leczyć jedynie usuwaniem barier stawianych obywatelom w sprawowaniu kontroli nad wybranymi reprezentantami i zwiększaniem zakresu demokracji.

Zmienić i namieszać

Rządy lokalne Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii mają ustrój zupełnie inny i funkcjonują sprawnie dzięki mocno chronionej przez prawo podmiotowej roli obywateli.  Wybory samorządowe odbywają się w małych, jednomandatowych okręgach wyborczych, gdzie do zgłoszenia swojej kandydatury wystarczy dziesięć podpisów mieszkańców okręgu. Liczenie głosów jest publiczne, a wyniki ogłaszane są na dole w okręgach.  Nie ma tu żadnych komitetów wyborczych, gdyż ordynacja wyborcza nie nadaje grupom wyborców, czy też partiom politycznym żadnego specjalnego statusu. Członkowie partii kandydują indywidualnie, na tych samych zasadach, co kandydaci niezależni.

W 2000r. dokonano w Zjednoczonym Królestwie reformy, która umożliwiła samorządom przechodzenie do systemu bezpośrednich wyborów władzy wykonawczej.  Jednak zrobiono to zupełnie inaczej niż w Polsce. Decyzja o zmianie należała do gmin i była podejmowana w lokalnych referendach.  Większość władz lokalnych wybrała stary model "lider i gabinet", w którym mer rady jest wybierany spośród radnych. Jedynie w 16 samorządach mieszkańcy zdecydowali się na model, gdzie mera wybiera się bezpośrednio. Od 2007 r. rady mogą same podjąć decyzję o bezpośrednich wyborach mera bez konieczności przeprowadzenia referendum.

Reforma samorządowa z 2000r. utworzyła też cztery parlamenty regionalne, w Londynie, Szkocji, Walii i Północnej Irlandii, gdzie posłów wybiera się w systemie mieszanym, częściowo w jednomandatowych okręgach wyborczych, częściowo z zamkniętych list partyjnych.  Wybory z list partyjnych to nowe dla Brytyjczyków doświadczenie, które szybko stało się przedmiotem badań politologów.  W uniwersytetach szkockich przeprowadzane są okresowe badania opinii publicznej w związku z wyborami do Parlamentu Szkocji, który ma 129 posłów, z czego 73 wybiera się w tych samych 73 jednomandatowych okręgach, w których Szkoci wybierają posłów do Parlamentu w Westminster. Pozostałych 56 posłów szkockich to tak zwani “posłowie dodatkowi”, pochodzący z list partyjnych, na które głosuje się w ośmiu siedmiomandatowych okręgach.  Badanie z 2003r,  w czasie pierwszej kadencji nowoutworzonego parlamentu regionalnego w Szkocji, pokazało przede wszystkim, że system mieszany nie jest zrozumiały dla wyborców, którzy muszą teraz oddawać dwa głosy. Pierwszy głos wybiera kandydata w jednomandatowym okręgu, a drugi wskazuje partię.  Okazuje się, że około jedna trzecia wyborców nie wie, że oba głosy można oddać na tę samą partię. Aż trzy czwarte wyborców błędnie sądzi, że tylko liczba pierwszych głosów decyduje o ilości mandatów przyznanych danej partii.

Co ważniejsze, dostrzeżono, że jakość posłów wybieranych w JOW-ach jest wyższa, niż jakość posłów pochodzących z list partyjnych.  Politolog  Thomas Lundberg z Keele University opublikował kilka prac wykazujących, że system mieszany kreuje dwie klasy posłów, wyraźnie rozróżnialnych w oczach wyborców. Dowodzą tego badania zachowań wyborców, które wskazują, że wyborcy ze swymi problemami udają się do posłów wybranych w JOW, lekceważąc posłów dodatkowych  z list partyjnych.  W okręgach, gdzie tradycyjnie było tylko jedno biuro poselskie, zakładane są teraz konkurencyjne biura tworzone przez posłów z list. Jest to źródłem często wyrażanego sprzeciwu wyborców, gdyż powoduje zaburzenia w lokalnej pracy posłów i przenoszenie konfliktów partyjnych do okręgów.

Na skutek niechęci do posłów z list partyjnych w Walii i Szkocji pojawiły się w wyborach do regionalnych parlamentów tak zwane ”decoy lists”, czyli listy kamuflażowe. Jest to kandydowanie pod inną nazwą niż nazwa własnej partii, co ma  na celu zwiększenie szans.   Zjawisko to występuje również  we Włoszech i w Polsce, gdzie w wyborach samorządowych stosowane są listy partyjne.

Maszynki do głosowania

Hiszpański filozof José Ortega y Gasset,  autor jednej z najbardziej wpływowych książek ubiegłego stulecia  pt. „Rewolta mas” z 1932r., analizując dryfującą ku chaosowi kulturę Zachodu, tak  pisze o wadze ordynacji wyborczych:

Zdrowie demokracji, każdego typu i każdego stopnia, zależy od jednego drobnego szczegółu technicznego, a mianowicie: procedury wyborczej. Cała reszta to sprawy drugorzędne. Jeśli system wyborów działa skutecznie, jeśli dostosowuje się do wymogów rzeczywistości, to wszystko jest w porządku, natomiast jeśli tego nie robi, to demokracja zaczyna się walić, chociażby cała reszta działała bez zarzutu.

Inny wielki filozof ubiegłego wieku, Karl Popper, podczas głośnej debaty w roku 1988 nad propozycją zmiany systemu wyborczego w Wielkiej Brytanii, napisał w głośnym artykule opublikowanym przez The Economist, że: