Zgodnie z art. 111 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, strona może zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego. Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (art. 111 § 1b k.p.a.). Warto pokreślić, że jak stanowi art. 111 § 2 k.p.a., w przypadku wydania postanowienia w przedmiocie uzupełnienia bądź odmowy uzupełnienia decyzji, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a., termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (art. 111 § 2 k.p.a.). Przytoczone przepisy, mimo iż na pierwszy rzut oka wydają się być zupełnie jasne, budzą wątpliwości w stosowaniu, i wielokrotnie były przedmiotem wypowiedzi orzecznictwa.
Skutki odwołania wniesionego w terminie
Pojawiające się wątpliwości dotyczą między innymi relacji pomiędzy ogólnym terminem do złożenia odwołania, przewidzianym w art. 129 § 2 k.p.a., a terminem do jego wniesienia wynikającym z cytowanego art. 111 § 2 k.p.a. Art. 129 § 2 k.p.a. stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Powstaje pytanie, jaki jest wpływ żądania uzupełnienia decyzji na bieg ogólnego terminu do wniesienia odwołania, który wynika z art. 129 § 2 k.p.a., a w szczególności, czy termin ogólny ulega przedłużeniu czy może jest zastępowany przez termin z art. 111 § 2 k.p.a. Ma to istotne znaczenie praktyczne z punktu widzenia oceny, jaki będzie skutek odwołania wniesionego w terminie ogólnym, w przypadku złożenia jednocześnie wniosku o uzupełnienie decyzji.
Należy przyjąć, że takie odwołanie będzie niedopuszczalne jako przedwczesne (art. 134 k.p.a.). Art. 111 § 2 k.p.a. jednoznacznie określa bowiem początek biegu terminu do wniesienia odwołania, wskazując, iż biegnie on od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji, czyli de facto zastępuje termin ogólny z art. 129 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Łodzi z 5 marca 2019 r. sygn. II SA/Łd 1143/18).
Sytuacja się dodatkowo komplikuje, w przypadku gdy wniosek o uzupełnienie decyzji złożyła jedna ze stron postępowania administracyjnego, a pozostałe strony wniosły już odwołania w terminie ogólnym wynikającym z art. 129 § 2 k.p.a. Postanowienie w przedmiocie uzupełnienia bądź odmowy uzupełnienia decyzji organ doręcza bowiem wszystkim stronom postępowania.
W orzecznictwie pojawiały się w tym względzie stanowiska odmienne, tj. albo że termin do wniesienia odwołania określony w art. 111 § 2 k.p.a. dotyczy jednolicie wszystkich stron postępowania, i nie ma znaczenia, że tylko jedna z nich zażądała uzupełnienia decyzji – albo, że odwołania wniesione przez pozostałe strony postępowania pozostają w mocy i nie ma na nie wpływu złożony przez inną stronę lub strony wniosek o uzupełnienie decyzji.
Pierwsze ze stanowisk znalazło wyraz m.in. w wyroku WSA w Warszawie z 19 grudnia 2017 r. sygn. I SA/Wa 343/16, w sprawie w której ocenie sądu podlegało postanowienie ministra rolnictwa i rozwoju wsi stwierdzające niedopuszczalność sześciu odwołań wniesionych w terminie ogólnym, po tym jak jedna ze stron zawnioskowała o uzupełnienie decyzji. Odmienne stanowisko zajął NSA w wyroku z 6 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 2005/18, który uchylając ww. wyrok WSA powołał się na wykładnię celowościową i wskazał, iż art. 111 § 2 k.p.a. nie przesuwa, lecz przedłuża początek biegu terminu do wniesienia odwołania (bądź innego wskazanego w nim środka). Art. 111 § 2 k.p.a. nie stanowi lex specialis w stosunku o ogólnych terminów składania środków odwoławczych, a jedynie je uzupełnia, dlatego organ ma obowiązek rozpatrzyć złożone w terminie ogólnym odwołania (podobnie WSA w Krakowie w wyroku z 4 grudnia 2017 r. sygn. II SA/Kr 1204/17).
Konieczność zachowania ostrożności
Nawet jeżeli podzielić stanowisko wynikłe z wykładni celowościowej art. 111 § 2 k.p.a. w związku z art. 129 § 2 k.p.a., i przyjąć jak wskazał w powołanym wyżej wyroku WSA w Krakowie, że żądanie uzupełnienia decyzji przez jedną ze stron postępowania nie powinno prowadzić do stwierdzenia niedopuszczalności odwołań wniesionych w terminie ogólnym przez pozostałe strony postępowania – to nadal pozostają aktualne wątpliwości co do właściwego rozumienia wskazanych przepisów i ich wzajemnej relacji.
Wydaje się, że mogłaby je przeciąć jedynie wypowiedź samego ustawodawcy np. poprzez wyraźne wskazanie, że termin określony w art. 111 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie tej strony postępowania, która złożyła wniosek o uzupełnienie decyzji. Do czasu aż to nastąpi, należy postulować zachowanie szczególnej ostrożności w przypadku, gdy któraś ze stron składa przedmiotowy wniosek – także jeśli już samemu wniosło się wcześniej odwołanie – z ostrożności nie zaszkodzi złożyć je jeszcze raz, z zachowaniem określonego w art. 111 § 2 k.p.a. terminu.
Anna Jargut radca prawny Kancelaria Kochański i Partnerzy
Podstawa prawna:ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. DzU z 2018 r., poz. 2096 ze zm.)
