Wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych na nowych zasadach

Różnego rodzaju sankcje najczęściej kojarzą się z prawem karnym. Okazuje się jednak, że występują one także w prawie administracyjnym, a w wymiarze pieniężnym mogą być bardzo dotkliwe.

Publikacja: 20.02.2018 05:50

Wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych na nowych zasadach

Foto: Fotolia.com

Choć administracyjne kary pieniężne jako takie istnieją w polskim porządku prawnym nie od dzisiaj, to jeszcze do niedawna brak było reguł ogólnych, które określałyby zasady ich nakładania i wymierzania. W konsekwencji prowadziło to do różnicowania sytuacji ukaranych podmiotów i zwiększało ryzyko wystąpienia automatyzmu w zakresie ich nakładania, w oderwaniu od określonych przyczyn i okoliczności, które doprowadziły do powstania danego naruszenia. Taka sytuacja nie sprzyjała tworzeniu zaufania do organów administracji i poczucia sprawiedliwości społecznej.

Co przyniosła nowelizacja

Ustawą z 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (weszła w życie 1 czerwca 2017 r.), ustawodawca postanowił wprowadzić normy dotyczące administracyjnych kar pieniężnych jako Dział IVa do ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.).

W uzasadnieniu do jej projektu zwrócono uwagę, iż negatywne skutki zastosowania kar administracyjnych były dotychczas częściowo łagodzone przez orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, w którym podkreślano, że omawiane sankcje powinny być sprawiedliwe, adekwatne do wagi naruszenia, przy zachowaniu jednolitych standardów traktowania jednostek oraz celów, dla których zostały wprowadzone, tj. represji, prewencji (zarówno ogólnej, jak i szczególnej) oraz kompensacji. Postulowano przy tym niejednokrotnie, aby pozostawić ukaranemu podmiotowi możliwość obrony, w szczególności poprzez wykazanie, że powstałe naruszenie nastąpiło w wyniku okoliczności od niego niezależnych.

Przyjęte konstrukcje z założenia mają służyć wszystkim obywatelom, w szczególności jednak przedsiębiorcom z sektora małych i średnich przedsiębiorstw, którzy dość często bywają narażeni na automatyzm i rygoryzm przy wykorzystaniu wspomnianych sankcji, co nie pozostaje bez wpływu na możliwość prowadzenia przez nich działalności gospodarczej.

Nałożenie a wymierzenie kary

Nowe rozwiązania nie zastąpiły jednak całkowicie istniejących już unormowań. W świetle bowiem art. 189a § 2 k.p.a., Działu IVa nie stosuje się w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

- przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

- odstąpienia od jej nałożenia lub udzielenia pouczenia,

- terminów przedawnienia jej nakładania,

- terminów przedawnienia jej egzekucji,

- odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

- udzielania ulg w jej wykonaniu.

Zastosowanie tej regulacji zostało ponadto wyłączone w sprawach nakładania lub wymierzania przez organ administracji publicznej kar na podstawie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia, odpowiedzialności dyscyplinarnej, porządkowej lub z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o czym stanowi art. 189a § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej wskazano, iż pod pojęciem nałożenia kary (określonej w sposób sztywny lub widełkowy „od" „do") rozumie się fakt ukarania strony. Wymierzenie kary oznacza zaś nałożenie kary w granicach przewidzianych w przepisie prawa, a zatem wskazanie jej konkretnej wartości, którą stroną będzie zobowiązana zapłacić w konsekwencji naruszenia, którego się dopuściła.

Ustawa względniejsza dla strony

W art. 189c k.p.a., na wzór regulacji odnoszących się do odpowiedzialności karnej, wprowadzono zasadę zgodnie z którą, w przypadku gdy w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być ona nałożona, stosuje się ustawę nową. Należy jednak stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony.

Biorąc pod uwagę wskazane reguły, właściwy organ w pierwszej kolejności powinien ocenić, czy dany czyn w momencie jego wystąpienia naruszał obowiązujące wówczas przepisy. Następnie zaś zweryfikować, czy w czasie orzekania o tej karze, nadal stanowi naruszenie prawa prowadzące do nałożenia i wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Sankcja nie znajdzie zastosowania w sytuacji, gdy taki wymóg nie zostanie spełniony. Jeżeli natomiast zarówno przed zmianą stanu prawnego, jak i po niej z danym czynem wiąże się administracyjna kara pieniężna, to stosuje się co do zasady ustawę nową, chyba że poprzednio obowiązujące regulacje są względniejsze dla strony (tak m.in.: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 listopada 2017 roku, sygn. akt: III GSK 143/16).

Do sankcji administracyjnych znajdzie zatem zastosowanie zasada lex mitior retro agit, dopuszczająca działanie prawa wstecz celem zastosowania ustawy względniejszej dla strony. Wspomniana weryfikacja „względności" powinna jednak być dokonywana przy uwzględnieniu wszystkich konsekwencji, jakie wynikają z danych ustaw, w całokształcie okoliczności danej sprawy.

Jeżeli przepis szczególny nie określa administracyjnej kary pieniężnej poprzez podanie wprost jej wysokości, wówczas jest ona wymierzana przez organ w ramach uznania administracyjnego przy uwzględnieniu następujących elementów, wskazanych w art. 189d k.p.a.:

- wagi i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzeby ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czasu trwania tego naruszenia;

- częstotliwości niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;

- uprzedniego ukarania za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;

- stopnia przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;

- działania podjętego przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;

- wysokości korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;

- w przypadku osoby fizycznej – warunków osobistych strony (np. materialnych, mieszkalnych, socjalnych, zatrudnienia, stanu zdrowia, sytuacji rodzinnej i związanych z tym obowiązków), na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

Wzięcie pod uwagę wskazanych kryteriów powinno prowadzić do wymierzenia kary proporcjonalnej do rodzaju i stopnia naruszenia prawa, przy czym mogą one wpływać zarówno łagodząco, jak i obciążająco na odpowiedzialność strony, wobec której ma być zastosowana ta sankcja.

Siła wyższa

Jak wskazano w uzasadnieniu do ustawy nowelizującej, przesłanką nałożenia administracyjnej kary pieniężnej powinno być wystąpienie subiektywnego elementu zawinienia, a podmiot, który może być pociągnięty do odpowiedzialności administracyjnej, powinien mieć możliwość obrony, m.in. poprzez wykazanie, że naruszenie jest następstwem okoliczności, na które nie miał wpływu. Stanowisko to znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 października 2017 roku, sygn. akt: II GSK 134/16).

Z tego też względu wprowadzono w art. 189e k.p.a. zasadę, że w przypadku, gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, wówczas strona nie podlega ukaraniu. Siłę wyższą będą zaś stanowić takie zdarzenia i okoliczności, których strona nie mogła przewidzieć lub którym nie mogła zapobiec (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 listopada 2016 roku, sygn. akt: II GSK 919/15).

Odstąpienie od nałożenia kary

W art. 189f § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przewidziano odstąpienie przez organ od nałożenia kary pieniężnej (obligatoryjnie) i poprzestanie na pouczeniu. Następuje to w sytuacji, gdy:

- waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

- za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Ponadto, w § 2 tego przepisu wskazano, iż w innych przypadkach niż wymienione powyżej, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej może w drodze postanowienia wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:

- usunięcie naruszenia prawa lub

- powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.

Jeżeli strona przedstawi dowody, potwierdzające wykonanie wskazanych obowiązków, wówczas organ odstąpi od nałożenia sankcji, o czym stanowi art. 189f § 3 k.p.a.

Jak zauważono w uzasadnieniu do ustawy nowelizującej, odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej będzie stanowiło merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a zatem powinno być dokonywane w formie decyzji.

Przedawnienie

Omawiana sankcja nie może być nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Zasady tej nie stosuje się jednak do spraw, co do których przepisy odrębne przewidują termin, po upływie którego nie można wszcząć postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub stwierdzenia naruszenia prawa, w następstwie którego może być ona nałożona. Ponadto, przedmiotowa kara nie podlega egzekucji, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia, w którym kara powinna być wykonana.

W przypadku, gdy przepisy szczegółowe przewidują inne terminy, niż te, które wynikają z k.p.a., wówczas te ostatnie nie będą miały zastosowania.

W art. 189h i art. 189j k.p.a. określono ponadto szczegółowe zasady przerwania i zawieszenia biegu terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i jej egzekucji, przy uwzględnieniu m.in. możliwości ogłoszenia upadłości strony.

Odsetki i ulgi

Jak wskazano w art. 189i § 1 i § 2 k.p.a., od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, którą jest kara niezapłacona w terminie, nalicza się odsetki za zwłokę w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Wysokość tej sankcji może zatem ulec podwyższeniu w związku z brakiem uiszczenia jej w wyznaczonym terminie.

Organ administracji publicznej, na wniosek strony (a zatem nie z własnej inicjatywy), w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem strony lub ważnym interesem publicznym może udzielić ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej przez:

- odroczenie terminu wykonania administracyjnej kary pieniężnej lub rozłożenie jej na raty;

- odroczenie terminu wykonania zaległej administracyjnej kary pieniężnej lub rozłożenie jej na raty;

- umorzenie administracyjnej kary pieniężnej w całości lub części;

- umorzenie odsetek za zwłokę w całości lub części.

Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż umorzenie zaległej administracyjnej kary pieniężnej skutkuje umorzeniem również odsetek za zwłokę w całości lub w takiej części, w jakiej została umorzona zaległa administracyjna kara pieniężna.

W art. 189k § 3 i nast. k.p.a. wskazano zaś wymogi, jakie muszą być spełnione, aby ulga została udzielona na wniosek strony prowadzącej działalność gospodarczą, z poszanowaniem regulacji dotyczących pomocy publicznej.

podstawa prawna: Ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. DzU z 2017 r., poz. 1257 ze zm.)

podstawa prawna: Ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. DzU z 2017 r., poz. 935)

Katarzyna Marczuk-Pieńkowska adwokat w Kancelarii Szymańczyk Roman Deresz Karpiński Adwokaci Sp. p.

Definicja kary pieniężnej

Przed nowelizacją w polskim systemie prawa nie występowała definicja legalna administracyjnej kary pieniężnej. Pojęcie to było jednak powszechnie wykorzystywane zarówno przez doktrynę, jak i judykaturę, przy przyjęciu różnorodnej terminologii, np. opłaty podwyższonej, kary pieniężnej, czy też opłaty sankcyjnej. Wychodząc naprzeciw konieczności uporządkowania tego aspektu, ustawodawca zaproponował w art. 189b k.p.a. jej definicję, jako:

- sankcji o charakterze pieniężnym,

- nakładanej przez organ administracji publicznej,

- w drodze decyzji,

- w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej.

Wskazane elementy muszą zostać spełnione łącznie. Nie może być zatem mowy o tej sankcji, między innym wtedy, gdy będzie miała charakter pieniężny, ale zostanie nałożona w drodze decyzji przez organ administracji publicznej na spółkę cywilną, która nie posiada zdolności prawnej.

Choć administracyjne kary pieniężne jako takie istnieją w polskim porządku prawnym nie od dzisiaj, to jeszcze do niedawna brak było reguł ogólnych, które określałyby zasady ich nakładania i wymierzania. W konsekwencji prowadziło to do różnicowania sytuacji ukaranych podmiotów i zwiększało ryzyko wystąpienia automatyzmu w zakresie ich nakładania, w oderwaniu od określonych przyczyn i okoliczności, które doprowadziły do powstania danego naruszenia. Taka sytuacja nie sprzyjała tworzeniu zaufania do organów administracji i poczucia sprawiedliwości społecznej.

Pozostało 95% artykułu
2 / 3
artykułów
Czytaj dalej. Kup teraz
Konsumenci
Uwaga na truskawki z wirusem i sałatkę z bakterią. Ostrzeżenie GIS
Praca, Emerytury i renty
Wolne w Wielki Piątek - co może, a czego nie może zrobić pracodawca
Sądy i trybunały
Pijana sędzia za kierownicą nie została pouczona. Sąd czeka na odpowiedź SN
Sądy i trybunały
Manowska pozwała Bodnara, Sąd Najwyższy i KSSiP. Żąda dużych pieniędzy
Konsumenci
Bank cofa się w sporze z frankowiczami. Punkt dla Dziubaków