Rz: Polskie sądy przechodzą najgłębszą od lat i dla wielu kontrowersyjną reformę. Nie boi się pan, że zawód sędziego straci na popularności i nie będzie komu orzekać w sądach administracyjnych?
Jan Rudowski: Nie. W sądownictwie administracyjnym takich obaw nie ma. Stanowiska sędziowskie są obsadzane na bieżąco i mamy na nie wciąż wielu kandydatów. Ogromne zainteresowanie pracą sędziego w sądownictwie administracyjnym pokazuje, że to bardzo interesująca ścieżka kariery dla osób profesjonalnie zajmujących się prawem administracyjnym. Do ogłaszanych konkursów na stanowiska sędziów, którzy w przyszłości będą zajmować się podatkami, zgłaszają się radcowie prawni, adwokaci, doradcy podatkowi mający wykształcenie prawnicze i osoby zatrudnione dotychczas w administracji skarbowej. Te osoby w przyszłości będą zapleczem dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Są obawy, że przez zmiany, które objęły m.in. Sąd Najwyższy, zwłaszcza w kwestii obniżenia wieku przejścia w stan spoczynku, Naczelny Sąd Administracyjny może stracić najbardziej cennych, doświadczonych sędziów.
Dotychczas w NSA zasadniczy wiek przejścia w stan spoczynku dla kobiet i mężczyzn wynosił 70 lat, a za zgodą prezesa NSA nasi sędziowie mogli orzekać nawet do 72. roku życia. Nowa ustawa o Sądzie Najwyższym wprowadza wiek 65 lat dla sędziów tego sądu, z możliwością przedłużenia go przez prezydenta RP maksymalnie o sześć lat, czyli do 71 lat. W tej sytuacji wiek, do którego sędziowie mogą orzekać, nie uległ zasadniczej zmianie. Do rozstrzygnięcia pozostaje, w jakim zakresie nowe przepisy o Sądzie Najwyższym, wchodzące w życie 3 kwietnia, będą miały zastosowanie do sędziów NSA. Izba Finansowa to młoda kadra. Sędziowie, którzy przekroczyli 65 lat, stanowią 20 proc. jej składu.
Pojawiały się pewne nieoficjalne pogłoski o powrocie do jednoinstancyjnego sądownictwa administracyjnego. Czy to byłby dobry pomysł?
Mam nadzieję, że doświadczenie takiego kształtu sądownictwa administracyjnego mamy już za sobą. Podstawową wadą tego rozwiązania, które funkcjonowało przez lata, było to, że nie było ono dostosowane do standardów konstytucyjnych. Obecna konstytucja zakłada dwuinstancyjną kontrolę sądową. Ponadto ówczesna struktura NSA z ośrodkami zamiejscowymi doprowadziła do istotnych zaległości w rozpoznawaniu spraw. Przede wszystkim ze względu na niewystarczającą liczbę sędziów. Na rozstrzygnięcie sporu z administracją trzeba było czekać bardzo długo. To pokutuje i obciąża, zresztą do dziś, NSA, bo te zaległości przeszły do zreformowanego, dwuinstancyjnego już sądownictwa administracyjnego. Podstawową dla mnie kwestią przeciw powrotowi do takiego rozwiązania jest, poza jego niekonstytucyjnością, przede wszystkim niedogodność dla obywateli. Dostęp do sądu administracyjnego byłby trudniejszy, a proces dochodzenia do rozstrzygnięcia sprawy znacznie dłuższy. Dziś do wojewódzkich sądów administracyjnych rocznie trafia ok. 80 tys. spraw. Skupienie takiej ilości spraw ponownie w jednym sądzie doprowadziłoby do tego, że na wyrok czekałoby się nie od dwóch do sześciu miesięcy, ale o wiele dłużej.
Sądy administracyjne to ważny element wymiaru sprawiedliwości w Polsce, bo trafiają do nich spory między zwykłymi obywatelami a państwem. Może jednak zakres spraw, którymi muszą się one zajmować, jest zbyt szeroki?
W mojej ocenie nie. Oczywiście zawsze pojawia się pokusa, że ograniczenie kognicji sądów administracyjnych pozwoliłoby ograniczyć wpływ spraw, a w konsekwencji przyspieszyło załatwianie sporów i skróciłoby oczekiwanie na ich rozstrzygnięcie. To jednak tylko jedna strona medalu. Druga to ograniczenie konstytucyjnego prawa do sądu i obniżenie standardów administracji publicznej. Orzecznictwo sądów administracyjnych działa dyscyplinująco na urzędników, z roku na rok przekłada się na lepszą jakość rozstrzygnięć spraw obywateli. Wyroki przyczyniają się też istotnie do poprawy polskiego prawa. Ograniczanie kognicji sądów administracyjnych nic dobrego by nie przyniosło.
Początek roku to dobry moment, żeby podsumować rok ubiegły. Co mówią statystyki za 2017 r. o jakości rozstrzygnięć polskiej administracji, zwłaszcza skarbowej?
Dla Izby Finansowej NSA rok 2017 było o tyle ważny, że nastąpiła istotna reorganizacja polskiej administracji skarbowej. Z danych statystycznych wojewódzkich sądów administracyjnych wynika, że jakość decyzji podatkowych się poprawia. W 2017 r. na 24 tys. wyroków wydanych przez wojewódzkie sądy administracyjne decyzje krajowej administracji skarbowej były uchylane w 3331 przypadkach. To zaledwie 13,8 proc. Oczywiście należy do tego dodać jeszcze decyzje samorządowych organów podatkowych. Niemniej z danych wynika, że w ubiegłym roku wojewódzkie sądy administracyjne uchyliły co piątą decyzję podatkową, podczas gdy w 2016 r. co czwartą.
A jak to wyglądało w sądzie kasacyjnym?
Izba Finansowa NSA uwzględniła ok. 22 proc. skarg kasacyjnych. Przy czym są to rozstrzygnięcia zarówno z zaskarżenia podatników, jak i organów skarbowych. Trzeba też zauważyć, że w sprawach podatkowych coraz częściej spór jest jednak przesuwany do innych rozstrzygnięć niż decyzja. Od kilku lat duża część spraw, które trafiają do sądów administracyjnych, dotyczy interpretacji podatkowych. W Izbie Finansowej sprawy te stanowiły w 2017 r. 24 proc. ogółu skarg kasacyjnych.
Tu statystyki są równie korzystne dla fiskusa?
W tym zakresie poprawa też jest dostrzegalna. Może to mieć związek z koncentracją wydawania interpretacji podatkowych w jednym ręku, tj. Krajowej Informacji Skarbowej. To wpłynęło pozytywnie na jakość samych interpretacji. Innym czynnikiem jest to, że podatnicy coraz częściej sami rezygnują ze sporów z administracją skarbową. Korzystają z możliwości, jaką daje im procedura podatkowa, i sami korygują swoje zobowiązania zgodnie z ustaleniami kontrolerów. To ogranicza ilość sporów, które przenoszą się do sądów. Na pracę urzędników skarbowych z pewnością przełożyło się też orzecznictwo sądów administracyjnych. W poprzednich latach sądy wielokrotnie uchylały decyzje organów skarbowych i wydaje się, że wytyczne zawarte w tych orzeczeniach odcisnęły pozytywne piętno na pracy fiskusa.
Czy polscy podatnicy skarżą się do sądów administracyjnych coraz częściej, czy wpływ spraw utrzymuje się na tym samym poziomie?
Z punktu widzenia Naczelnego Sądu Administracyjnego ten wpływ spraw utrzymuje się na stałym poziomie. Średnio w ciągu roku wpływa do Izby Finansowej ok. 6 tys. skarg kasacyjnych. To nie ulega zmianie, choć cały czas mamy problem ze sprawami, które nie zostały rozstrzygnięte w poprzednim okresie. To efekt zaległości przejętych przez NSA w związku z reformą sądownictwa administracyjnego. Tu, niestety, problem się pogłębia. W 2017 r. do rozpoznania z poprzednich okresów pozostawało ponad 10 tys. skarg kasacyjnych. Mimo to w ubiegłym roku Izbie Finansowej udało się załatwić nieco więcej spraw niż bieżący wpływ. To może nie jest znaczący sukces, ale rysuje się pewien pozytywny trend. Zwłaszcza że nadal większość spraw załatwianych jest na wokandzie, czyli podczas rozprawy.
W procedurze sądowoadministracyjnej pojawiła się jednak możliwość przeniesienia większej ilości spraw na posiedzenia niejawne. To prosty sposób do przyspieszenia załatwienia sprawy. Skarżący, którzy tak narzekają na długi czas oczekiwania na wyrok, nie chcą korzystać z tego rozwiązania?
Możliwość rezygnacji z rozprawy przed sądem administracyjnym to stosunkowo nowe rozwiązanie. Obywatele, zwłaszcza w sprawach podatkowych, muszą zmienić podejście do niego. Także profesjonalni pełnomocnicy muszą się przekonać, że zrzeczenie się rozprawy nie wpływa na jakość rozstrzygnięcia sądu. W 2017 r. w Izbie Finansowej NSA w stosunkowo niewielu sprawach rezygnowano z przeprowadzenia rozprawy, co potwierdza, że skarżący i ich pełnomocnicy trochę nas testują. Tymczasem bez wątpienia to instrument, który może rozładować zatory w NSA i skrócić czas oczekiwania na załatwienie sprawy. Zapewniam też, że sędzia NSA tak samo przygotowuje się do sprawy, która ma być rozstrzygnięta na rozprawie, jak i na posiedzeniu niejawnym. Ten nowy tryb załatwiania sporu nie zwalnia bowiem sędziego z rzetelnego zapoznania się z aktami i sprawiedliwego orzeczenia.
Oszczędza też czas i pieniądze.
Bez wątpienia wielką zaletą przeniesienia spraw na posiedzenia niejawne jest elastyczność w organizowaniu pracy sądu. Nie trzeba wyznaczać rozpraw, powiadamiać stron, rezerwować czasu na ich przeprowadzenie. Przekłada się to też na konkretne oszczędności. Mam nadzieję, że te pierwsze wyroki wydane na posiedzeniach niejawnych przez trzech sędziów, czyli w takich samych składach jak na rozprawie, pozwolą przekonać do tego rozwiązania zarówno skarżących, jak i ich pełnomocników. Że to ten sam sąd zachowujący standardy orzekania, nawet jeśli wyrok nie został wydany na rozprawie.
Wiele mówi się o opieszałości polskiego wymiaru sprawiedliwości. Ile czasu dziś obywatel musi czekać na załatwienie jego sprawy w sądach administracyjnych?
Wynik reformy sądownictwa administracyjnego jest taki, że na orzeczenie wojewódzkich sądów administracyjnych nie trzeba długo czekać. Czas oczekiwania na załatwienie sporu nie jest niestety jednolity w skali kraju. Jest to jednak niezależne od sądów. Zależy to od wpływu spraw i obsady sędziowskiej. Są wojewódzkie sądy administracyjne, w których na rozpoznanie skargi czeka się dwa miesiące. Najgorzej jest w sądzie warszawskim, bo do niego wpływa prawie jedna trzecia wszystkich spraw administracyjnych. Wynika to z koncentracji w stolicy życia gospodarczego oraz usytuowania organów administracji. W tym sądzie okres oczekiwania mieści się w górnej granicy i wynosi sześć miesięcy.
To i tak bardzo krótko.
Tak. I trzeba podkreślić, że jakość orzekania wojewódzkich sądów administracyjnych jest bardzo dobra.
A jak to wygląda w NSA?
Tu niestety ten czas oczekiwania na załatwienie sprawy jest dłuższy. Niewielka obsada sędziowska oraz wyższy, niż zakładano, wpływ skarg kasacyjnych w pierwszym okresie funkcjonowania NSA (2004 r. – 6 tys., 2005 r. – 9,5 tys., 2006 r. –ponad 10 tys.) spowodował zaległości w ich rozpoznawaniu. To plus bieżący wpływ spraw powoduje, że w Naczelnym Sądzie Administracyjnym na wyznaczenie rozprawy czeka się około dwóch lat. Oczywiście strony mają możliwość wnioskowania o przyspieszenie i gdy jest to uzasadnione, np. względami ekonomicznymi, sprawy są kierowane do rozstrzygnięcia poza kolejnością. Z tej możliwości korzysta także administracja skarbowa w przypadku spraw, których jest bardzo dużo, albo gdy dotyczą one szczególnie istotnej kwestii.
Czy widzi pan jakieś zagrożenia dla sądownictwa administracyjnego w 2018 r.?
Bardziej wyzwania. Dla sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na pewno wyzwaniem pozostanie zmierzenie się z ogromem spraw, które czekają na załatwienie. Największym wyzwaniem na 2018 r. dla sędziów, kierownictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także osób, które zajmują się procedurą sądowoadministracyjną, jest poszukiwanie rozwiązań, które pozwoliłyby na usprawnienie i szybsze załatwianie spraw obywateli.
–rozmawiała Aleksandra Tarka
Jan Rudowski: Od 1984 do 1998 r. w organach skarbowych. Wiceminister finansów w latach 1999-2001. Od 2002 r. sędzia NSA. Od 2016 r. wiceprezes NSA.