Powtórka z niekonstytucyjności - o próbach wkraczania władzy wykonawczej lub ustawodawczej w sferę wymiaru sprawiedliwości

Na stronie internetowej Sejmu pojawił się poselski projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych i niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1491). 19 kwietnia 2017 r. skierowano go do pierwszego czytania na posiedzeniu Sejmu, które odbędzie się 10 maja 2017 r. Nie opiniuję projektu, ale zgłaszam kilka uwag, mających oparcie przede wszystkim w ugruntowanym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, bo to kwestie o dużym znaczeniu dla niezawisłości sędziów i niezależności sądów.

To problem stary jak świat

Aleksander Mogilnicki, w latach 1924–1929 prezes Izby Karnej Sądu Najwyższego, napisał: „System wybierania przez sądy kandydatów na sędziów miał także słabe strony, był jednak o wiele lepszy od przedstawiania ich do nominacji przez ministra z własnej jego inicjatywy. Jeżeli minister sprawiedliwości był rzeczywistym zwolennikiem niezawisłości sądów – a takimi byli wszyscy ministrowie aż do przewrotu majowego z roku 1926 – to ta gwarancja była mniej ważna. W każdym razie sądy lepiej się orientowały co do wartości kandydatów do awansu niż minister, który po pierwsze zajmował to stanowisko bardzo krótko, nieraz po parę miesięcy, a poza tym z natury rzeczy nie znał większości kandydatów i musiał się opierać na opiniach swojego departamentu personalnego, który dawał o wiele mniejszą rękojmię bezstronności i sprawiedliwości niż sądy.

W ministerstwie mogły daleko większą rolę odgrywać protekcje i znajomości, czasem także względy polityczne, a sędziowie, wybierając kandydata, liczyli się nie tylko z jego opinią moralną, znajomością rzeczy i doświadczeniem, ale także z tym, że będą z nim współpracowali, starano się więc dobrać jak najlepszych. Oczywiście i tu mogły mieć pewne wpływy protekcje i znajomości, ale w każdym razie w stopniu o wiele mniejszym niż w ministerstwie. A już w żadnym razie nie mogło być dyskryminacją kandydata to, że wydał wyroki, które mogły się komuś nie podobać" (A. Mogilnicki, „Wspomnienia adwokata i sędziego", Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 226).

Jak widać, próby wkraczania władzy wykonawczej lub ustawodawczej w sferę wymiaru sprawiedliwości – z mniej lub bardziej przekonywającym uzasadnieniem – nie były i nie są obecnie niczym nadzwyczajnym.

Jeszcze na tle dawnych przepisów konstytucyjnych, w wyroku z 11 września 1995 r. (sygn. P 1/95) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że „podchodzi z całą powagą do tych wszystkich sytuacji, które mogą stanowić zagrożenie dla sędziowskiej niezawisłości. Niezawisłość sędziowska jest bowiem współcześnie uniwersalnym składnikiem i warunkiem państwa prawnego. U jej podstaw leży prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd. W sensie bezpośrednim oznacza wyłączenie jakiejkolwiek zewnętrznej ingerencji w proces sędziowskiego orzekania, a podjęte rozstrzygnięcia poddaje kontroli jedynie w formie i na zasadach wyraźnie określonych w ustawodawstwie".

Autorzy zapomnieli...

W projekcie nowelizacji prawa o ustroju sądów powszechnych projektodawcy proponują modyfikację ujęcia art. 23–25 poprzez rezygnację ze zgody zgromadzenia ogólnego sędziów lub Krajowej Rady Sądownictwa na powołanie prezesów sądów apelacyjnych, okręgowych i rejonowych. W myśl teraz obowiązującego prawa o ustroju sądów powszechnych minister sprawiedliwości powołuje wymienionych prezesów. Gdy jednak zgromadzenie ogólne sędziów wyda negatywną opinię o kandydacie, minister sprawiedliwości może go powołać po uzyskaniu pozytywnej opinii KRS, przy czym jej opinia negatywna jest dla ministra wiążąca.

Projektodawcy „zapomnieli" jednak, że podobną próbę zmiany przepisów ustawodawca podjął w 1993 r. ustawą z 15 maja 1993 r. o zmianie ustaw – Prawo o ustroju sądów powszechnych, o Prokuraturze, o Sądzie Najwyższym, o Trybunale Konstytucyjnym, o KRS i powołaniu sądów apelacyjnych (DzU nr 47, poz. 213). Przed wejściem w życie tej noweli przy powoływaniu prezesów sądów apelacyjnych zgromadzenie ogólne sędziów danego sądu apelacyjnego miało prawo wyrażenia opinii, a nadto przy powołaniu prezesa prawo weta stanowczego wobec kandydata przedstawionego przez ministra sprawiedliwości, wyrażonego większością kwalifikowaną 2/3 głosów.

Podobna regulacja dotyczyła powołania prezesa sądu wojewódzkiego, z tym że tu konieczna była też opinia prezesa właściwego sądu apelacyjnego. Prezesa sądu rejonowego powoływał zaś i odwoływał minister sprawiedliwości na wniosek prezesa sądu wojewódzkiego. Wiceprezesa sądu apelacyjnego minister powoływał i odwoływał na wniosek prezesa danego sądu apelacyjnego lub z własnej inicjatywy po wysłuchaniu opinii prezesa tego sądu.

Ustawą z 15 maja 1993 r. wprowadzono zmianę sposobu powoływania i odwoływania prezesów i wiceprezesów sądów powszechnych poprzez poszerzenie kompetencji ministra sprawiedliwości. Samorząd sędziowski utrzymał wpływ jedynie na obsadę stanowiska prezesa sądu apelacyjnego i wojewódzkiego (w ograniczonym zakresie – weto przyjmowane kwalifikowaną większością). W sprawie powoływania prezesów sądów rejonowych, wiceprezesów sądów apelacyjnych, wojewódzkich i rejonowych minister nie był już ograniczony wolą samorządu. Jeszcze dalej idące uprawnienia uzyskał w odwoływaniu prezesów i wiceprezesów sądów powszechnych. Jego kompetencje przestały być w jakikolwiek sposób ograniczone decyzjami samorządu sędziowskiego. Minister bowiem zobowiązany był wyłącznie do zasięgnięcia niewiążącej opinii zgromadzenia ogólnego sądu apelacyjnego lub wojewódzkiego.

Co mówił Trybunał

Oceniając wprowadzone wówczas do prawa o ustroju sądów powszechnych zmiany Trybunał uznał za niezgodne z art. 1 ustawy zasadniczej z 17 października 1992 r., bo dawały ministrowi sprawiedliwości prawo powołania lub odwołania prezesa sądu apelacyjnego i wojewódzkiego wbrew stanowisku zwykłej większości Zgromadzenia Ogólnego sędziów właściwego sądu. Wyłączały też udział samorządu sędziowskiego w procesie powoływania i odwoływania wiceprezesa sądu apelacyjnego i sądu wojewódzkiego, a także prezesa i wiceprezesa sądu rejonowego.

Jedynym przepisem, z którym Trybunał skonfrontował wówczas zaskarżone przepisy, był art. 1 ustawy zasadniczej, w myśl którego: „Organami Państwa w zakresie władzy ustawodawczej są: Sejm i Senat Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie władzy wykonawczej Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, w zakresie władzy sądowniczej – niezawisłe sądy". Pomimo że ustawa zasadnicza nie zawierała odpowiednika dzisiejszego art. 10 ust. 1 konstytucji (podział i równowaga władz) ani art. 173 konstytucji (odrębność i niezależność władzy sądowniczej od innych władz), Trybunał wyraźnie stwierdził, że ponieważ nie da się jednoznacznie oddzielić funkcji orzeczniczej i administracyjnej prezesów sądów, konieczne jest zabezpieczenie w ustawie odpowiedniego udziału samorządu sędziowskiego przy powoływaniu prezesów sądów. Zdaniem Trybunału wprawdzie minister sprawiedliwości jako administrator wszystkich sądów musi mieć w procesie powoływania prezesów także istotny udział, ale „jego głos nie może być jednak dominujący. Naruszałoby to bowiem zasadę niezależności sądu wyprowadzaną z ustanowionej w art. 1 ustawy konstytucyjnej zasady podziału władz".

Trybunał podkreślił ponadto, że prezes sądu nie wykonuje tylko funkcji stricte administracyjnych, ale także czynności jurysdykcyjne. Na przykład te przewidziane w art. 299 obowiązującego wówczas kodeksu postępowania karnego z 1969 r., który przyznawał prezesowi sądu uprawnienie do skierowania sprawy na posiedzenie, jeżeli uznał on, że zachodzi potrzeba rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Podobne uregulowanie obowiązuje także aktualnie, np. czynności z art. 337–339, 350 kodeksu postępowania karnego z 1997 r., w związku z czym „jeżeli stanowisko prezesa łączy się z wykonywaniem czynności jurysdykcyjnych, to oddanie kompetencji do powoływania i odwoływania prezesa w ręce organu administracji narusza zasadę niezależności sądu".

Z równą stanowczością Trybunał wyraził swój pogląd w kwestii związanej z odwołaniem prezesa sądu w toku kadencji, gdy dalsze pełnienie jego funkcji z innych powodów niż niewywiązywanie się z obowiązków służbowych nie da się pogodzić z dobrem wymiaru sprawiedliwości (art. 27 prawo o ustroju sądów powszechnych). W wyroku w sprawie o sygn. K 12/03 Trybunał uznał, że odwołanie prezesa sądu z powyższych powodów, mimo negatywnej opinii KRS, narusza art. 10 i 173 konstytucji. Trybunał poddał wówczas analizie sformułowanie „dobro wymiaru sprawiedliwości". Uznał je za klasyczną klauzulę generalną, „o niewyraźnie zakreślonych konturach znaczeniowych", co powoduje, że dyskrecjonalność decyzji organu podejmującego decyzję na podstawie tej przesłanki jest bez porównania większa i „może prowadzić do nadmiernie szerokiego czy wręcz arbitralnego wykorzystywania tej przyczyny odwołania prezesa sądu". Ostatecznie Trybunał wyraził pogląd, że z uwagi „na pozycję ustrojową Krajowej Rady i jej funkcje (stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów) uwzględnienie w procedurze odwoływania prezesa jej sprzeciwu (w postaci negatywnej opinii) w odniesieniu do okoliczności związanych z zaistnieniem przesłanki „dobra wymiaru sprawiedliwości" należy uznać za niezbędną gwarancję realizacji zasady niezależności sądów.

Wyrok w sprawie K 12/03 przywołany został tu nie bez przyczyny. Ustawodawca, niepomny na przytoczoną argumentację zawartą w uzasadnieniu tego wyroku, ponownie czyni próby (świadomie bądź nie) doprowadzenia do wtórnej niekonstytucyjności normy objętej treścią poddanego uprzednio kontroli konstytucyjnej art. 27 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, której odpowiednikiem jest obecnie art. 27 § 1 ust. 2. Propozycja ograniczenia stanowiska KRS do niewiążącej opinii ponownie więc uruchamia mechanizm skrytykowany już i uznany za niekonstytucyjny przez Trybunał.

Próby znalezienia powodów takich działań w uzasadnieniu projektowanej noweli kończą się niepowodzeniem. Owo uzasadnienie w zasadzie sprowadza się do streszczenia zawartości projektu. Trudno za rzeczową argumentację uznać stwierdzenie, iż zmiany „nakierowane są na stworzenie nowego modelu powoływania prezesów sądów powszechnych poprzez zwiększenie swobody ministra sprawiedliwości, jako organu odpowiadającego za zapewnienie właściwego funkcjonowania sądownictwa powszechnego w wymiarze administracyjnym". Podobnie jak twierdzenie, że „przewiduje się rezygnację z wiążącego charakteru negatywnej opinii Krajowej Rady Sądownictwie w przedmiocie zamiaru odwołania prezesa lub wiceprezesa sądu".

W uzasadnieniu projektu brak jest także odniesienia się do obszernego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie, w tym choćby do wskazanych powyżej judykatów (które, tak jak wszystkie wyroki Trybunału – zgodnie z art. 190 ust. 1 konstytucji – są ostateczne i wiążące erga omnes).

Dobre strony

Nie można nie dostrzec przynajmniej jednej dobrej strony omawianego projektu. Przewiduje on bowiem w art. 47a i 47b wprowadzenie losowego przydzielania spraw sędziom i asesorom. Jest to niewątpliwie istotny czynnik wzmacniający transparentność wymiaru sprawiedliwości (jakkolwiek nie był on dotychczas nieznany – jak podnosi się w uzasadnieniu projektu – polskiemu porządkowi prawnemu). Art. 53 § 3 ustawy o Sądzie Najwyższym przewiduje wyznaczanie składu sądu dyscyplinarnego w drodze losowania, jednak nie można pomijać okoliczności, że aktualnie przydział spraw sędziom odbywa się także według sprawdzalnych reguł, a nie – jak zdają się wskazywać niektóre wystąpienia przedstawicieli władz administracyjnych wymiaru sprawiedliwości – „po uważaniu". Zgodnie bowiem przykładowo z artykułem 351 § 1 Kodeksu postępowania karnego: „sędziego albo sędziów powołanych do orzekania w sprawie wyznacza się w kolejności według wpływu sprawy oraz jawnej dla stron listy sędziów danego sądu lub wydziału.