Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis art. 3 ust. 6 ustawy o rzeczniku praw obywatelskich, zgodnie z którym dotychczasowy rzecznik pełni swoje obowiązki do czasu objęcia stanowiska przez nowego rzecznika jest niezgodny z art. 209 ust. 1 w związku z art. 2 i w związku z art. 7 Konstytucji RP. Dla zobrazowania, że nie ma żadnej niezgodności pomiędzy konstytucją a ustawą o RPO, warto przypomnieć, o czym te przepisy konstytucji mówią. Artykuł 209 ust. 1. stanowi, że rzecznik praw obywatelskich jest powoływany przez Sejm za zgodą Senatu na pięć lat, art. 2 statuuje zasadę demokratycznego państwa prawnego, art. 7 zaś wyraża zasadę praworządności. Już na pierwszy rzut oka widać, że przepis art. 3 ust. 6 ustawy o RPO nie tylko nie pozostaje w sprzeczności, lecz dopełnia regulację konstytucyjną.
Praktyczne komplikacje
W uzasadnieniu werdyktu wskazano, a już wcześniej w toku rozprawy sprawozdawca w toku zadawania pytań prof. Adamowi Bodnarowi być może niechcący ujawnił, że nie tyle chodzi tu o kolizję norm w relacji konstytucja–ustawa, lecz o wygenerowane w praktyce komplikacje wynikające z treści normy ustawowej nakazującej prof. Adamowi Bodnarowi pełnić obowiązki do czasu wymaganego konstytucją kompromisowego wyboru rzecznika przez Sejm i Senat. Jeśli taki kompromis nie zostanie osiągnięty, wówczas pojawia się problem nieskończonego pełnienia przez dotychczasowego rzecznika obowiązków już poza konstytucyjnie określoną kadencją. Trybunał uznał, że „kadencja to ściśle określony czas, którego przekroczenie nie jest dopuszczalne". Drugi argument podniesiony przez Trybunał sprowadza się do tego, że skoro konstytucja określa kadencję rzecznika praw obywatelskich na pięć lat, a „odesłanie blankietowe z art. 208 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że ustawodawcy powierzono wyłącznie kompetencje do uregulowania zakresu i sposobu działania RPO", to ustawodawca wykroczył poza zakres upoważnienia. Oba argumenty są całkowicie chybione.
Czytaj też:
Nietrafność pierwszego zasadza się na niedostrzeżeniu, że nie może zachodzić niezgodność pomiędzy konstytucyjnie określoną kadencją a ustawowo określonym mandatem do czasu objęcia stanowiska przez nowego rzecznika. Obowiązek dokonania wyboru RPO ciąży na Sejmie i Senacie. Jeśli nie zostanie spełniony we właściwym terminie, dopiero wówczas aktualizuje się norma gwarantująca ciągłość działania tego organu konstytucyjnego. Stan pełnienia „swoich obowiązków" przez dotychczasowego RPO trwa do momentu dokonania wyboru następcy. Po pierwsze, to rozwiązanie oczywiste, służące zapewnieniu konstytucyjnej ciągłości działania RPO, uzupełniające ogólne postanowienia konstytucji. Po drugie, Trybunał nie dostrzegł, że całkowicie różny przedmiot mają normy: (1) konstytucyjna – określającej kadencję na pięć lat, (2) ustawowa – określająca mandat do dalszego pełnienia funkcji przez okres do wyboru i objęcia funkcji przez następcę. Normy mające różny przedmiot nie mogą zaś pozostawać w sprzeczności, gdyż termin „sprzeczny" oznacza „wykluczający się wzajemnie, niezgodny z czymś, przeciwstawny czemuś, zupełnie różny, odmienny". Tu zaś może chodzić co najwyżej o niezgodność prakseologiczną, co w istocie TK przyznał, polegającą na nieakceptowanej przez Trybunał możliwości długiego działania rzecznika po upływie kadencji.
Tego typu niezgodności nie należą jednak do kognicji TK, lecz ewentualnie do ustawodawcy i nie mogą być podstawą orzeczeń derogacyjnych TK. Jak słusznie podkreślał Z. Ziembiński, brak spójności prakseologicznej, choć niejednokrotnie jest wadą systemu mającą doniosłość społeczną, może być sprawą dyskusyjną i kwestionowany będzie raczej przez polityków niż przez prawników.
Pomylenie zasad
Drugi argument zasadza się na jeszcze większym nieporozumieniu. Trybunał pomylił bowiem zasady dotyczące rozporządzeń z zasadami dotyczącymi ustaw. Otóż ustawodawca nie potrzebuje upoważnienia określającego kompetencje do regulacji danej materii w drodze ustawy. Posiada bowiem taką kompetencję bez szczególnego upoważnienia. I bez niego może zatem uchwalać ustawy. Wyraźne upoważnienie ustawowe i działanie w granicach kompetencji potrzebne jest do wydawania rozporządzeń. Ale to nie jest problem tej sprawy.
Abstrahując od wielopłaszczyznowej wadliwości składu TK oraz od wadliwości opartej na wypaczającym istotę kontroli konstytucyjności ustaw wątpliwym statusie TK już od powołań tzw. sędziów dublerów na zajęte miejsca w TK (zakwestionowanych wyrokiem TK z 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15), również merytoryczna strona werdyktu TK wprowadza w „kafkowską rzeczywistość". Termin „prakseologiczny" – zwłaszcza wykorzystywany jako narzędzie orzecznicze – jest bowiem znaczeniowo niezwykle blisko terminu „instrumentalny". Gdyby uznać, że TK bez podstaw prawnych stwierdził niezgodność po to, by umożliwić ustawodawcy swoiste „odwołanie" prof. Adama Bodnara, co korespondowałoby z podstawowym zastrzeżeniem formułowanym w toku rozprawy przez sędziego sprawozdawcę (praktyczna bezterminowość pełnienia obowiązków), to konsekwencje okazałyby się wstrząsające. Gdyby analiza przebiegu rozprawy i przedstawionej w uzasadnieniu argumentacji pozwalała wyobrazić sobie, że prawdziwym problemem nie jest sprzeczność ustawy z konstytucją, lecz próba przeciwdziałania negatywnym konsekwencjom niemożności osiągnięcia ponadpartyjnego porozumienia, które pozwoliłoby na zgodny z konstytucją wybór nowego rzecznika przez Sejm i Senat, to w istocie werdykt TK realizowałby funkcję nie prawną, lecz polityczną.
Pamiętając nadto, że rzecznik praw obywatelskich jest organem konstytucyjnym zobowiązanym do stania na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w konstytucji oraz w innych aktach normatywnych, czy można byłoby dojść do wniosku, że podjęto próbę niezgodnego z prawem wyeliminowania organu konstytucyjnego i pozbawienia w ten sposób obywateli konstytucyjnych uprawnień? A co, gdyby dalej podjęto próbę stworzenia quasi-rzecznika ustawą, która naruszałaby konstytucyjną regulację? Aż strach pomyśleć o konsekwencjach takiego puszczenia wodzy fantazji. A może i dlatego warto, by w sądzie zasiadali sędziowie, a w Sejmie politycy? A jeśli mają szczególne zasługi dla państwa, w czasach którego Z. Ziembiński tworzył, to może lepiej całkiem dajmy sobie z nimi spokój.
Autorzy są profesorami prawa i adwokatami
