Wraz z wejściem w życie ustawy z 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (DzU z 2019 r., poz. 1446) w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych pojawiło się zagadnienie dotyczące ustalenia zakresu przedmiotowego tego aktu prawnego. Ustawa wprowadziła bowiem nowe pojęcie informacji sektora publicznego.

Fundacji odmówiono

Pewna fundacja wystąpiła do jednego z urzędów wojewódzkich o udostępnienie jej informacji sektora publicznego w postaci kodu źródłowego informatycznego systemu służącego do obsługi dokumentacji w urzędzie wraz z dokumentacją służącą do wdrożenia tego systemu, wskazując, że zamierza ponownie wykorzystać informację w celach niekomercyjnych. Autorem systemu informatycznego był urząd. Decyzją wojewody odmówiono fundacji udostępnienia żądanej informacji. Decyzja ta została uchylona przez ministra cyfryzacji, a postępowanie w sprawie umorzono, ponieważ informacja objęta wnioskiem, zdaniem organu odwoławczego, nie jest informacją sektora publicznego. Od tej decyzji fundacja złożyła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sąd I instancji oddalił skargę, podzielając stanowisko zaprezentowane przez ministra. Fundacja zaskarżyła wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego, twierdząc, że informacje, które chciała uzyskać, to informacje sektora publicznego i mogą podlegać ponownemu wykorzystywaniu.

Ważna jest wykładania

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 sierpnia 2019 r. (sygn. akt I OSK 2270/17) oddalił skargę kasacyjną fundacji. NSA wskazał, że stosownie do art. 2 ust. 1 powołanej ustawy przez informację sektora publicznego należy rozumieć każdą treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, będącą w posiadaniu podmiotów, o których mowa w art. 3 (przede wszystkim jednostek sektora publicznego). Sąd zwrócił uwagę, że wykładnia językowa tego przepisu, oderwana od pozostałych unormowań, mogłaby prowadzić do wniosku, że informacją sektora publicznego jest w istocie każda treść, byleby została utrwalona i była w posiadaniu określonych w tej ustawie podmiotów. Jednakże mając na uwadze wykładnię systemową przepisów, należało przyjąć, że nie tylko w ust. 1 cytowanego przepisu zostały zakodowane elementy normatywnej definicji informacji sektora publicznego. Analizując pojęcia celu publicznego, interesu publicznego oraz zadania publicznego, NSA doszedł do wniosku, że informacją sektora publicznego jest utrwalona i będąca w posiadaniu podmiotów wskazanych w ustawie informacja wytworzona w ramach działania zdeterminowanego prawnie i bezpośrednio ukierunkowanego na realizację interesu publicznego. Zdaniem NSA gdyby intencją prawodawcy było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych podmiotów wykonujących zadania publiczne, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym czy technicznym, dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej (art. 61 konstytucji).

NSA stwierdził, że kod źródłowy, czyli ciąg instrukcji i deklaracji wytworzony przez programistę i zapisany w zrozumiałym dla człowieka języku programowania, składający się z liter, cyfr, symboli i innych znaków, ma charakter ściśle techniczny. Nie jest nośnikiem żadnego komunikatu o sprawach publicznych, a jest narzędziem, które umożliwia wytworzenie takich informacji. W opisanym wyroku NSA podtrzymał prezentowany w orzecznictwie pogląd, że jeżeli określona informacja nie ma charakteru informacji publicznej z tego względu, że stanowi informację związaną ze sferą wewnętrzną podmiotów zobowiązanych do udostępnienia, nie może być również kwalifikowana jako informacja sektora publicznego (wyroki NSA: z 3 marca 2017 r., sygn I OSK 1163/15; z 17 marca 2017 r., sygn. I OSK 1416/15; z 24 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 319/16; z 8 lutego 2018 r., sygn. I OSK 1828/17, z 16 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 1719/17).

To już nie pierwszy raz

Opisane orzeczenie nie jest pierwszym, w którym odróżniono pojęcie informacji technicznej znajdującej się w posiadaniu podmiotu publicznego od informacji publicznej czy też informacji sektora publicznego. W innym orzeczeniu NSA stwierdził, że elementy techniczne dotyczące systemu komputerowego i sposobu jego działania (aktualizowania) nie są informacją publiczną (wyrok NSA z 29 czerwca 2018 r. sygn. I OSK 2114/16). Zaś w nieprawomocnym wyroku z 11 grudnia 2018 r. WSA w Warszawie uznał, że kod źródłowy programu Systemu Losowego Przydziału Spraw, jakim dysponuje Ministerstwo Sprawiedliwości, jest informacją techniczną i nie może być udostępniony na podstawie u.d.i.p. Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, że informacji publicznej nie stanowią dane w zakresie statystyk wykorzystania miejskiej sieci internetowej w zakresie: liczby logowań, liczby sesji i pobranych danych dla poszczególnych hot spotów (wyrok z 7 czerwca 2018 r., I OSK 2005/16). Natomiast w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. (I OSK 2254/13) NSA zwrócił uwagę, że niekiedy informacja o funkcjonowaniu narzędzia informatycznego może stanowić informację publiczną np. o tym, czy dana aplikacja stworzona ze środków publicznych jest właściwie wykorzystywana w pracy urzędu.

Prezentowana w orzecznictwie teza koresponduje z regulacjami unijnymi w dyrektywie 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego wyraźnie wyłączono programy komputerowe z definicji pojęcia „dokument" (motyw 9 preambuły).

W orzecznictwie daje się zaobserwować zjawisko polegające na powoływaniu się przez wnioskodawców na przepisy ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, w których ich autorzy zupełnie pomijają element ponownego wykorzystania, który jest istotą tej regulacji prawnej. Sens wyodrębniania kategorii „informacji sektora publicznego" związany jest z udostępnianiem i przekazywaniem tego rodzaju informacji w celu ponownego wykorzystywania, gdyż to ponowne wykorzystywanie w celach komercyjnych lub niekomercyjnych jest podstawowym przedmiotem regulacji ustawy. Szczepan Borowski

Autor jest starszym asystentem sędziego Wydział Informacji Sądowej NSA