Adrian Prusik: Wyzwania w dyskusji o emeryturach

Zbudowanie prawdziwego kapitałowego systemu emerytalnego to zadanie długoterminowe, które wymaga trwałości przyjętych rozwiązań. Lekcja płynąca z otwartych funduszy emerytalnych (OFE) pokazuje, że powinien on być skonstruowany w sposób zabezpieczający jego trwałość także w czasach gospodarczego kryzysu lub dekoniunktury. Podstawowym zadaniem jest jednak odbudowanie społecznego zaufania, a tego nie da się zrobić bez zbudowania konsensusu wszystkich zainteresowanych wobec proponowanych reform.

Dobra idea

W sytuacji wycofania się z II filara emerytalnego, upowszechnienie III filara to obecnie jedyna realna szansa na odbudowę kapitałowej części systemu emerytalnego i wypełnienie próżni po wydrenowanych OFE. Od 2013 r. i rozpoczęcia dekompozycji OFE system emerytalny dla przyszłych pokoleń emerytów nie napawa bowiem optymizmem. Wedle danych OECD Polska jest jednym z najszybciej starzejących się krajów. W 2060 r. odsetek osób w wieku emerytalnym ulokuje nas na ósmej pozycji wśród krajów OECD. W 2015 r. byliśmy na 27. miejscu, poniżej średniej dla krajów członkowskich OECD. Jednocześnie stopa zastąpienia przyszłych świadczeń emerytalnych będzie jedną z najniższych w stawce, pozostając poniżej 50 proc. oraz zbliżając się szybkim krokiem do jednej trzeciej ostatniego dochodu.

Wyobrażenie sobie skutków sytuacji, gdy w 2060 r. większość społeczeństwa będzie dysponowała mniej niż połową swoich wcześniejszych dochodów, nie jest trudne.

Nie wolno czekać

Zbudowanie powszechnych mechanizmów służących tworzeniu dodatkowych źródeł emerytalnego dochodu to zadanie na teraz. Pomysł pracowniczych planów kapitałowych (PPK) to krok w dobrym kierunku, a konieczność wprowadzenia zmian wymaga uświadomienia sobie skali wyzwań, przed jakimi stoi przyszły system emerytalny. Propozycja wprowadzenia PPK stanowi wyraz koncepcji stawiającej na upowszechnienie III filara emerytalnego.

W dotychczasowym systemie emerytalnym prywatny komponent systemu emerytalnego miał z założenia dodatkowy i w pełni dobrowolny charakter. Do tej pory zarówno PPE, IKE, jak i IKZE nie były szczególnym obszarem zainteresowania ustawodawcy, a nadzór nad ich działalnością sprowadzał się w zasadzie z małymi wyjątkami do nadzoru nad instytucjami finansowymi inwestującymi powierzane im środki uczestników i oszczędzających.

Z głównego nurtu dyskusji nad proponowanym rozwiązaniem umyka jednak szerszy kontekst. Otóż PPK powinny być rozwiązaniem trwałym na kilkadziesiąt lat. Tyle bowiem będzie trwało zbudowanie kapitałowej części systemu o rzeczywistej wartości dla przyszłego emeryta. Nie można mieć złudzeń, że proponowany poziom składek to tylko wstęp do zwiększenia poziomu składek w przyszłości. System musi być spójny pod względem prawnym oraz rynkowym, by w przyszłości opierać się pokusie nieustannego poprawiania.

Lekcja, jaką dostaliśmy przy okazji OFE, świadczy również o tym, że system powinien być co prawda budowany pod ścisłym nadzorem instytucji państwa, ale na wyraźnym gruncie prywatnej własności uczestników. Przede wszystkim jednak powinien służyć odbudowie zaufania nie tylko przyszłych uczestników, ale także pracodawców, którzy będą musieli współfinansować składki.

Problem z przejrzystością i klarownością

Pomysł uczynienia z III filara powszechnego źródła emerytalnych oszczędności Polaków sprawia, że filar ten co najmniej częściowo będzie musiał zatracić swój dotychczasowy charakter. W tym kontekście wątpliwości może budzić propozycja rozwiązań oparta na prawniczym niuansie, niezrozumiałym z perspektywy przeciętnego uczestnika. Kryzys zaufania, który wywołała historia z OFE, wyraźnie pokazuje, jakie znaczenie ma precyzyjne i jasne przedstawienie filozofii i założeń proponowanych rozwiązań.

W tym kontekście problemem jest rozdźwięk między deklaracjami co do powszechności i dobrowolności PPK a proponowanymi rozwiązaniami. W rzeczywistości system PPK nie będzie ani w pełni powszechny, ani w pełni dobrowolny. Projekt zakłada bowiem brak jakiegokolwiek wpływu uczestników na treść umowy z instytucją finansową, czy też chociażby wybór takiej instytucji. Instytucję finansową wybierze pracodawca, zawierając w imieniu pracowników umowę o prowadzenie PPK (art. 9 i art. 16 projektu).

Dobrowolność będzie rozumiana nie jako możliwość „wypisania się" z PPK, a uprawnienie do czasowego zawieszenia obowiązku odprowadzania składek. Nie oznacza to jednak, że rezygnujący przestanie być uczestnikiem PPK (art. 23 ust. 2). Co więcej, w świetle aktualnej wersji projektu, najprawdopodobniej wszyscy uczestnicy i tak odprowadzą przynajmniej jedną składkę. Rezygnacja z odprowadzania składek wywoła swój skutek dopiero od kolejnego miesiąca (art. 23 ust. 4).

Takie rozwiązanie nie jest sensowne. Może spowodować występowanie w systemie tysięcy „jednoskładkowych" rejestrów uczestników, które będą generowały systemowe koszty dla podmiotów zatrudniających, jak też instytucji finansowych obsługujących PPK. Istnienie takiego jednoskładkowego konta nie ma też racji bytu z uwagi na to, że nie stanowi żadnej realnej wartości dla uczestnika.

Trwałość rozwiązań

Odtworzenie na nowo kapitałowego komponentu systemu emerytalnego nie jest zadaniem do zrealizowania w kilka czy nawet kilkanaście lat. W tym czasie przyszły emeryt nie zbuduje realnych oszczędności.

Doskonale ukazują to rządowe prognozy dla projektu PPK. Zgodnie z symulacjami dopiero regularne odkładanie w PPK na poziomie maksymalnych składek (8 proc.) pozwoli na uzyskanie stopy zastąpienia wcześniejszych dochodów na poziomie zbliżonym do 50 proc. Przy tym oszczędzający musiałby regularnie odkładać przez 40 lat pracy, taka zaś kalkulacja wypłaty jest przewidywana dla 10-letniego okresu wypłat ratalnych przewidywanych w projekcie PPK (krótszego niż spodziewana długość życia emeryta).

Wyzwaniem dla ustawodawcy jest zatem zbudowanie trwałej architektury prawno-finansowej na kilkadziesiąt lat. Wobec dynamicznych procesów gospodarczych nie jest to łatwe zadanie. Wymaga wypracowania ogólnospołecznego konsensusu głównych uczestników takiego systemu (państwa, pracodawców, ubezpieczonych oraz instytucji finansowych). Projekt PPK powinien być elementem szerokich konsultacji społecznych, wymagając niewątpliwie zawarcia nowej „umowy społecznej".

Kluczowa rola pracodawców

Wprowadzenie zmian wbrew którejś z głównych grup zainteresowanych może przesądzić o porażce proponowanych zmian. Zwłaszcza rola i postawa pracodawców w PPK ma kluczowe znaczenie, nie tylko w wymiarze prawnym, ale też w sferze edukacji oraz promowania przezorności emerytalnej przyszłych emerytów. Tendencje rynku pracowniczego z ostatnich dwóch lat rodzą szansę na stworzenie z produktów emerytalnych jednego z kluczowych świadczeń oferowanych pracownikom. Na podobnej zasadzie w ostatnich latach mogliśmy obserwować rynkową tendencję do wzrostu popularności karnetów sportowych czy też prywatnych pakietów medycznych.

Rozwiązaniem temu sprzyjającym nie będą jednak przepisy karne skierowane do pracodawców, lecz przygotowanie pakietu propozycji stanowiących rzeczywiste partnerstwo państwa i sektora prywatnego w budowaniu systemu zabezpieczenia emerytalnego, wyrażające się chociażby w postaci ulg podatkowych dla przedsiębiorców sumiennie wypełniających obowiązki związane z PPK, czy pozafinansowe korzyści związane np. z możliwością korzystania z uproszczonych procedur administracyjnych w innych obszarach na styku biznesu i administracji publicznej.

Miejsce administracji publicznej

Wbrew deklarowanym założeniom, rolą państwa nie powinno być współfinansowanie wpłat do PPK. Mieszane źródło zasileń systemu może zaburzać prywatny charakter systemu PPK, a wobec doświadczeń co do środków gromadzonych w OFE, może tworzyć dodatkowe wątpliwości dla bezpieczeństwa składek uczestników PPK.

Zadania państwa powinny sprowadzać się przede wszystkim do stworzenia skutecznych i realnych mechanizmów nadzoru administracyjnego. Lektura projektu budzi jednak obawy, czy koncepcja nadzoru została prawidłowo nakreślona. W dużej mierze jest on powieleniem pewnych rozwiązań przejętych z ustawy o pracowniczych programach emerytalnych. Skupia się przede wszystkim na nadzorze nad instytucjami finansowymi.

Projekt ustawy nie daje jednak realnych narzędzi nadzoru, zwłaszcza w kontekście kontroli polityki inwestycyjnej. Przepisy ustawy nakładają jedynie ogólne wymogi posiadania funduszy lub subfunduszy o odmiennych zasadach polityki inwestycyjnej „uwzględniające różny wiek uczestnika" (art. 37 ust. 1). W kontekście długoterminowej perspektywy inwestycyjnej nie sposób uznać, by było to wystarczające zabezpieczenie uczestników, dla których data wypłaty mogłaby zbiec się z okresem zawirowań na rynkach czy gospodarczej dekoniunktury.

Proponowana na brytyjski wzór ustawa o PPK jest w tym zakresie skażona grzechem zaniechania, jakim jest brak realnych mechanizmów nadzoru administracyjnego nad podmiotami zatrudniającymi. Przejawem tego jest przede wszystkim przyjęty w projekcie mechanizm przymusowego dochodzenia realizacji obowiązków składkowych w PPK. Nietrafne jest rozwiązanie pozostawiające to przede wszystkim postępowaniu sądowemu inicjowanemu przez samych uczestników (art. 30 ust. 1 projektu ustawy) lub działające w ich imieniu instytucje finansowe (art. 30 ust. 2). Takie rozwiązanie jest czysto iluzoryczne, a tego obrazu nie zmienia nałożenie kolejnych obowiązków kontrolnych na Państwową Inspekcję Pracy (art. 112 projektu ustawy). Zwłaszcza wobec faktu, że dużą grupą uczestników będą osoby na zatrudnieniu cywilnoprawnym. Trudno sobie bowiem wyobrazić uczestnika pozywającego własnego pracodawcę o nieodprowadzone składki. Świadomość tego ma zresztą projektodawca, który zdaje się dostrzega nierealność takiego rozwiązania i przewiduje zawieszenie biegu okresu przedawnienia takich roszczeń w okresie zatrudnienia uczestnika (art. 29 ust. 3).

Nierealne jest również oczekiwanie ruchu ze strony instytucji finansowych, by inicjowała postępowanie przeciwko swojemu klientowi, który w każdej chwili może zadecydować o przeniesieniu się do innego podmiotu.

Dla porównania warto wspomnieć, iż przy wprowadzaniu wzorcowych reform w Wielkiej Brytanii jednym z głównych elementów reformy było stworzenie w zasadzie od podstaw organu nadzoru emerytalnego o kompetencjach kontrolnych i edukacyjnych skierowanych przede wszystkim do pracodawców.

Odporność na cykle koniunkturalne gospodarki

Doświadczenia ostatnich lat pokazują, że wyzwaniem będzie także stworzenie kapitałowej części systemu emerytalnego odpornej na cykle gospodarcze. Słabością systemu OFE okazało się ich publiczne źródło finansowania. W okresie dekoniunktury gospodarczej, kryzysu finansowego oraz postępującego zadłużenia publicznego, utrzymanie publicznego finansowania dla faktycznie dwóch elementów systemu (repartycyjnego systemu zarządzanego przez ZUS oraz kapitałowego komponentu rozwijanego przez OFE) okazało się rozwiązaniem nietrwałym.

Nie jest to bynajmniej polska specyfika. Proces odwrotu od reform emerytalnych był obserwowany w całym naszym regionie. To pokazuje, że wyzwaniem systemowym staje się stworzenie kapitałowej części systemu emerytalnego wprost finansowanej ze środków publicznych.

Bez wątpienia nowa wizja systemu emerytalnego nie okaże się trwała, jeśli jej los będzie zagrożony w warunkach gospodarczej dekoniunktury czy problemów budżetowych.

Odbudowa zaufania obywateli

Kluczowym zadaniem będzie jednak odbudowanie zaufania obywateli do państwa, które znacząco uszczuplił demontaż OFE. Nawet najlepiej zaprojektowane rozwiązania PPK nie zapewnią poziomu uczestnictwa na zadowalającym i oczekiwanym poziomie.

Zgadzając się z głosami domagającymi się zapewnienia prywatności środków gromadzonych w PPK, należy zauważyć, że ta gwarancja powinna mieć charakter wyższego rzędu niż poziom regulacji ustawowej. Przyjęcie rozwiązań i wprowadzenie odpowiednich bezpieczników w konstytucji wymagałoby jednak szerokiego konsensusu politycznego.