Począwszy od 2014 r., wieloletni plan finansowy państwa jest opracowywany w nowym układzie i składa się z dwóch części: szczegółowego planu finansów publicznych państwa na rok bieżący (do którego przygotowania Polska jest zobowiązana zgodnie z art. 7 rozporządzenia Rady UE 1466/97), określenia i omówienia celów głównych polityki gospodarczej państwa, wraz z finansowymi możliwościami ich realizacji, na kolejne trzy lata.
Przygotowywany od kilku miesięcy przez Ministerstwo Finansów kluczowy dokument czteroletniego planu finansowego rządu musiał być w ostatnich kilku tygodniach zmieniony znacząco w reakcji na wyborczy pakiet pięciu inicjatyw prezesa partii rządzącej.
W rezultacie powstał plan, który jest odważną próbą pogodzenia interesu wyborczego PiS z długofalowym interesem kraju. Ten kompromis został zbudowany na fundamencie wielu optymistycznych założeń i przesuwania rozwiązywania problemów z „tu i teraz" na dalszą przyszłość.
1. Trzynasta emerytura lub renta ma być wypłacona tylko w 2019 r., tuż przed wyborami do Sejmu i Senatu. Wyborcza motywacja tego wydatku jest ewidentna. Nowe dodatki 6 tys. zł rocznie na pierwsze dziecko do lat 18 mają trafić do wszystkich rodzin, niezależnie od dochodów, od połowy 2019 r. Koszt to 9,6 mld zł już w 2019 r., a w kolejnych latach ok. 20 mld zł rocznie. Poszerzony program Rodzina 500+ będzie kosztował w 2020 r. i potem nieco ponad 40 mld zł, czyli około 2 proc. PKB. Rząd początkowo deklarował demograficzny cel programu, ale jak dotąd ten efekt jest praktycznie zerowy. W obecnym dokumencie o tym celu już się więc nie wspomina. Cele tego bodaj najbardziej kosztownego w całej UE programu (w relacji do PKB) są w roku wyborczym ewidentnie polityczne.
2. Plan przewiduje likwidację OFE. To oznacza pomoc bezpośrednią dla budżetu państwa, szacowaną przez MF na nieco ponad 19 mld zł, ale rozłożoną tylko na lata 2020 i 2021, ma więc pomóc w finansowaniu obietnic wyborczych w tych dwóch latach. Rząd mógł przejąć wszystkie 162 mld zł, poprzez przesunięcie całości do ZUS, np. do Funduszu Rezerwy Demograficznej (FRD), ale tego na szczęście nie proponuje. Nie wiadomo jednak, ile ze 162 mld zł trafi do FRD, a ile na prywatne indywidualne konta emerytalne (IKE). Rząd zakłada, że około 80 proc. trafi do IKE. Wprowadzenie 15-proc. „opłaty przekształceniowej" tylko od środków tam przekazywanych może zachęcić członków OFE do wyboru ZUS. Środki przejęte przez ZUS trzeba traktować jako rezerwę budżetową rządu. Są to niemal całkowicie akcje przedsiębiorstw. ZUS potrzebuje środków płynnych, więc może się pojawić na giełdzie nowa podaż akcji. Im większa, tym na krótką metę lepiej dla rządu i finansów publicznych, ale gorzej dla prywatnych właścicieli akcji oraz przyszłych podatników i emerytów.
3. Rząd wraca do propozycji likwidacji górnego limitu składek emerytalnych, co da ZUS, a pośrednio budżetowi, 5–7 mld zł rocznie. Organizacje przedsiębiorców miały zdecydowanie negatywną opinię o tej propozycji, z której – jak dawano do zrozumienia – rząd miał zrezygnować – aż do pojawienia się „piątki Kaczyńskiego".
4. MF zakłada dalsze, bardzo znaczne efekty uszczelniania w systemie podatkowym – 7,4 mld zł w 2019 r. i dodatkowe 9,7 mld zł w 2020. Ta bardzo optymistyczna prognoza wskazuje na to, że ujemne efekty zjawiska procykliczności w VAT są ignorowane. Tymczasem dane MF za pierwsze trzy miesiące 2019 r. pokazują znaczne odchylenie w dół wpływów z VAT, a nawet lekki spadek w porównaniu z I kwartałem 2018 r. Pojawienie się tej optymistycznej prognozy wydaje się kolejną reakcją obronną minister finansów na polityczny pakiet wydatkowy prezesa Kaczyńskiego,
5. Podnosi się akcyzę na alkohol i papierosy o 3 pkt proc. Ten wzrost podatku może być uznany za mało kontrowersyjny, bo podyktowany troską o zdrowie.
6. Zakłada się optymistycznie, chociaż nie ewidentnie nierealistycznie, że wzrost PKB będzie nadal szybki. Rząd zakłada bowiem, że tempo wzrostu PKB wyniesie 4,0 proc. w 2019 r., 3,7 proc. w 2020, 3,4 proc. w 2021 oraz 3,3 proc. w roku 2022. Tę optymistyczną ścieżkę wzrostu przyjmuje się, mimo że analitycy MF oceniają, iż PKB był już w roku 2018 o 1,6 proc. powyżej potencjalnego poziomu, w porównaniu z nadwyżką 0,5 proc. w skali całej UE. Nadwyżka 1,6 proc. ma zostać utrzymana w roku 2019. Szacunek MF jest ważną informacją, bo wskazuje na oficjalną ocenę dużej skali prawdopodobnego obniżenia tempa wzrostu PKB w latach 2020–2022.
7. Analitycy MF założyli możliwość wzrostu liczby pracujących (teraz 16,5 mln osób) o 0,2 proc. w roku 2019 i utrzymanie tej liczby w kolejnych latach, pomimo spadku podaży pracy o około 0,5 mln osób w wyniku obniżenia oficjalnego wieku emerytalnego. Zakładają też kontynuację dobrej koniunktury zagranicznej w najbliższych latach. Dokument rządowy nie zauważa, że bez napływu ok. 1,5 mln pracowników z Ukrainy i innych krajów w ostatnich kilku latach PKB Polski byłby o około 10 proc. niższy niż teraz, z niesłychanie negatywnymi skutkami dla stanu i stabilności finansów państwa. Plan rządowy ignoruje możliwość znacznego zmniejszania liczby pracowników zagranicznych w Polsce. Przełożyłoby się ono na znacznie mniejsze dochody podatkowe.
8. Dla przedsiębiorców i ekonomistów ważne są przewidywania rządu dotyczące inwestycji. Dotychczasowa polityka promowała wzrost konsumpcji kosztem inwestycji. Czy tak ma być nadal? Pojawienie się pakietu Kaczyńskiego oznacza jednoznacznie kontynuację tej polityki. W planie prognozuje się, że w 2019 r. udział nakładów na środki trwałe sektora prywatnego w PKB wyniesie 13,9 proc., czyli mniej więcej tyle samo co w roku 2018. Według opublikowanego ostatnio raportu ośrodka analitycznego fDi Markets z grupy „Financial Times" w 2018 r. bezpośrednie inwestycje zagraniczne w Polsce wyniosły 15,3 mld dol., czyli według średniego kursu dolara z owego roku około 56 mld zł, a więc 2,7 proc. PKB, wobec średnio 3,3 proc. PKB w latach 1995–2015. Zatem prywatne polskie inwestycje brutto w środki trwałe w roku 2018 stanowiły zaledwie 11,2 proc. PKB. Udział tych nakładów był znacząco (o 1 pkt proc.?) niższy w roku 2018 niż w latach poprzednich. W dodatku znaczna część tych inwestycji to nakłady na budownictwo mieszkaniowe, których udział w PKB ma w ostatnich latach prawdopodobnie tendencję rosnącą.
9. Według omawianego dokumentu rządowego łączne nakłady brutto na środki trwałe wyniosły w Polsce 18,7 proc. PKB w roku 2018 i wyniosą 18,6 proc. PKB w 2019... Udział inwestycji publicznych w PKB w latach 2008–2015 wyniósł 4,9 proc., ale tylko 3,9 proc. w latach 2016–2018. Silny spadek udziału miał miejsce w latach 2016 i 2017, natomiast w 2018 r. miał miejsce silny wzrost tego udziału, do około 4,8 proc. PKB, czyli średniego poziomu w latach 2008–2015.
10. Głównym celem planu Morawieckiego sprzed trzech lat było podniesienie udziału wszystkich nakładów, prywatnych (krajowych i zagranicznych) oraz publicznych, na inwestycje w środki trwałe do 25 proc. PKB, przy równoczesnym zmniejszeniu roli inwestycji zagranicznych oraz finansowania UE. O tym ważnym celu z punktu widzenia długofalowego interesu kraju omawiany dokument nawet nie wspomina.
11. Taki plan jest najwyraźniej akceptowalny politycznie dla Jarosława Kaczyńskiego, któremu zapewne zależy przede wszystkim na utrzymaniu PiS przy władzy przez przynajmniej kolejną kadencję. Merytorycznie może być akceptowalny dla minister finansów, której zależy prawdopodobnie przede wszystkim – jak zwykle ministrom finansów – na niedopuszczeniu do przekroczenia przez dług publiczny konstytucyjnego limitu 60 proc. PKB. Wiele założeń tego kompromisowego planu jest obarczonych wysokim ryzykiem w odniesieniu do dochodów i wydatków budżetu państwa w roku 2020 i później. Ryzyko przekroczenia przez deficyt sektora finansów publicznych unijnego limitu 3 proc. PKB przez wiele lat jest w rezultacie duże, ale ryzyko przekroczenia przez dług publiczny konstytucyjnego limitu 60 proc. PKB wydaje się w dłuższej perspektywie umiarkowane, a w najbliższych latach niewielkie.
Prof. Stanisław Gomułka jest głównym ekonomistą BCC
