Jak usprawnić administrację publiczną

Jednym z głównych obszarów, które należy w Polsce usprawnić, jest szeroko rozumiana administracja publiczna – od sposobu formułowania jej celów w kampaniach wyborczych, aż po realizację konkretnych projektów i realizację zakupów publicznych. Żadna z sił politycznych, kandydujących w wyborach, nie przedstawiła swojego programu w tym obszarze. Poniżej przedstawiam zarys proponowanych reform, które powinny w sposób zasadniczy usprawnić funkcjonowanie polskiej administracji.

Urealnienie obietnic wyborczych

Zacznijmy od początku, czyli od wyborów i obietnic składanych w czasie kampanii wyborczych. Jednym z często powtarzających się – słusznych – zarzutów dotyczących obietnic wyborczych jest brak ich realizacji przez partie wygrywające w wyborach. Na świecie stosowane są różne sposoby zwiększania odpowiedzialności klasy politycznej. W Australii, na podstawie ustawy o uczciwości budżetu (Charter of Budget Honesty Act), obietnice wyborcze muszą być formułowane tak, żeby można było je zweryfikować, zarówno pod względem dostarczanych korzyści, jak i kosztów potrzebnych do ich realizacji. Wycenione obietnice wyborcze są przekazywane parlamentarnemu urzędnikowi ds. budżetu do weryfikacji, której wyniki są dostępne publicznie.

W Polsce należy wprowadzić obowiązek przedstawiania przez podmioty biorące udział w wyborach weryfikowalnych planów wyborczych. Częścią takich planów powinien być zarys budżetu na następny rok. Plany te muszą być sprawdzane pod względem finansowym przez niezależny podmiot. W Polsce obietnice wyborcze powinny być także weryfikowane pod kątem zgodności z konstytucyjnym zakresem uprawnień urzędu, którego wybory dotyczą. Należy w tym celu wprowadzić wyborczy tryb pracy Trybunału Konstytucyjnego, który rozpatrywałby wyborcze skargi konstytucyjne. Wprowadzenie takich regulacji znacznie ułatwiłoby odróżnienie kampanii wyborczych od cyrku czy targowiska z tandetnymi chińskimi atrapami wyrobów.

Wprowadzenie JOW, aby łatwiej można było reagować na niewywiązywanie się polityków z obietnic wyborczych, jest działaniem reaktywnym. Jeśli polityka należy odwołać, to znaczy, że już zepsuł rzeczy, których psuć nie powinien. W rzeczywistości konieczne jest wprowadzenie proaktywnego mechanizmu wspomagającego tworzenie i realizację obietnic wyborczych – aby zwiększyć szansę na ich spełnienie.

Strategie określające kierunki rozwoju

Plany wyborcze muszą być przenoszone do strategicznych planów działań organów administracji publicznej, w szczególności rządu tworzonego w wyniku wyborów.

Brak rzeczywistego zarządzania strategicznego w polskiej administracji, także na poziomie rządu, jest podstawą do słusznych zarzutów, że nie wiadomo, co rząd robi, co chce osiągnąć i co już osiągnął. Strategie nie są traktowane jako dokumenty zawierające najważniejsze dla kraju decyzje i nie są wykorzystywane w procesach planowania konkretnych działań.

Aby doprowadzić do stanu, w którym strategie są rzeczywiście realizowane, należy, wzorem na przykład Stanów Zjednoczonych, uchwalić ustawę typu GPRA (Government Performance and Result Act, ustawa o pracach i osiągnięciach rządu). Prawo to powinno nakazywać rządowi oraz wszystkim instytucjom publicznym posiadanie strategii. Działania instytucji publicznych muszą być zgodne z nią. W celu wsparcia strategicznego zarządzania krajem należy powołać instytucję centralną – Biuro Efektywności Administracji (BEA) – opracowującą m.in. standardy zarządzania strategicznego, prowadzącą szkolenia, weryfikującą formalnie i merytorycznie (w zakresie zgodności z innymi dokumentami) strategie.

W odniesieniu do planów krótkoterminowych instytucja ta powinna weryfikować ich zgodność z przyjętymi strategiami. Zasadniczą częścią rocznego sprawozdania z prac rządu powinien być opis stopnia realizacji celów strategicznych, odniesiony do planu strategicznego. Po okresie, dla którego opracowana została strategia, należy wykonać ocenę działania instytucji, w tym jej kadr kierowniczych. Wyniki tej oceny powinny być zasadniczym elementem oceny zarówno instytucji, jak i ich kadr.

Sprawne zarządzanie projektami

Strategie są realizowane, a kraj rozwija się poprzez wdrażanie zmian, czyli poprzez realizację projektów i ich zbiorów, czyli programów. W związku z tym zarządzanie projektami i programami należy uznać za strategiczną umiejętność instytucji publicznych. Polski rząd w opisie realizowanych programów koncentruje się na sposobie wydawania pieniędzy oraz ogólnych, zwykle nie do końca sprecyzowanych, celach. Natomiast w żadnym z dokumentów opisujących te programy nie ma w sposób systematyczny opisanego najważniejszego czynnika wpływającego na możliwość osiągnięcia sukcesu – podejścia do zarządzania: podmiotów zaangażowanych w ich realizację, ich zależności i uprawnień, podejścia do zarządzania zakresem prac, jakością, ryzykiem, personelem i innymi obszarami, którymi, zgodnie z uznanymi światowymi standardami, trzeba zarządzać.

Najważniejsze inwestycje i programy rozwojowe są w Polsce realizowane na podstawie osobno uchwalanych tzw. specustaw, które minimalną wagę przywiązują do zarządzania. Takie nieprofesjonalne podejście spowodowało spektakularne porażki największych polskich projektów i programów realizowanych w ostatnich latach, na przykład Mistrzostw Europy 2012 czy budowy Gazoportu oraz każe przewidywać klęskę innych, np. projektu budowy elektrowni jądrowej. Należy uchwalić jedną ustawę, która, na podstawie najlepszych praktyk stosowanych w rozwiniętych krajach, będzie określała sposoby zarządzania i monitorowania wszystkimi projektami i programami w polskiej administracji.

Na podstawie takiej ustawy należy utworzyć Biuro Głównych Projektów odpowiedzialne za największe projekty gromadzące najlepszych specjalistów od zarządzania. Ustawa powinna nakazywać każdej instytucji publicznej posiadanie metodyki zarządzania projektami. Należy określić i wdrożyć procesy niezależnego zapewnienia jakości projektów: każdy wielki projekt powinien być kontrolowany przez należący do BEA Zespół Przeglądów Projektów. Działanie systemu realizacji projektów publicznych powinno być nadzorowane, analizowane i usprawniane przez Radę Projektów Publicznych składającą się z najwybitniejszych praktyków i naukowców zarządzania projektami.