Ryszard Bugaj: Rzeczpospolita dzielnicowa?

Ostatnie tygodnie – za sprawą aktywności medialnej członków stowarzyszenia Inkubator Umowy Społecznej – przyniosły ofensywę na rzecz głębokiej decentralizacji państwa. Głównym podmiotem nowej ustrojowej regulacji mają być dotychczasowe województwa. Przejąć one mają ogromną część (chyba większość) kompetencji dotychczasowych władz centralnych (przede wszystkim rządu). Zakłada się, że - chyba w szczególności – podmioty wojewódzkie uzyskają prawo do regulacji takich kwestii jak aborcja, małżeństwa jednopłciowe, ale też kwestie gospodarcze (w tym podatkowe), z zakresu spraw socjalnych i ubezpieczeń (regulacja minimalnego wieku emerytalnego). Trzeba też przyjąć, że nie zostaną pozbawione dotychczasowych kompetencji – np. w zakresie transportu publicznego. Chyba niedoprecyzowana jest sprawa lokalizacji kompetencji w tak różnych kwestiach jak ochrona zdrowia, czy policja. Zresztą niejasności jest wiele. Natomiast klarowne wydają się propozycje instytucjonalne, a szczególnie propozycja wojewódzkich rad ministrów, choć nie jest dla mnie jasne, czy na ich czele mają stać „wojewódzcy premierzy".

Autorzy koncepcji na jej rzecz przedstawiają argumenty „z różnych półek". Prof. Antoni Dudek eksponuje argumenty o charakterze politycznym. Podkreśla, że ze względu na ukształtowany układ politycznych sił rysuje się na najbliższe lata perspektywa decyzyjnego impasu – niezależnie od tego, czy wybory do parlamentu i prezydenckie wygra obecny obóz rządzący czy opozycja. Szczególne jego obawy budzi – traktowany jako bardzo prawdopodobny – scenariusz kohabitacji prezydenta i rządu z różnych obozów politycznych. Inni „aktywiści" Inkubatora upatrują w propozycjach zmian przede wszystkim zabezpieczenie przed narastającym autorytaryzmem.

Czas na debatę

Przezwyciężenie impasu (i eliminacja zagrożeń dla demokracji) ma się dokonać przez pozbawienie centralnych organów państwa kompetencji w kwestiach najbardziej spornych. Terytorialne zróżnicowanie demonstrujące się w wyborach ma umożliwić „dopasowanie" lokalnych (wojewódzkich) regulacji do dominujących w danym województwie przekonań obywateli. Tak więc można domniemywać, że np. przerwanie ciąży w niektórych województwach byłoby możliwe w każdym przypadku, gdy kobieta będzie sobie tego życzyła, a w innych byłyby ograniczenia (być może bezwzględny zakaz). Konsekwencją musiałoby być zróżnicowanie ewentualnej odpowiedzialności karnej.

Autorzy koncepcji zakładają oczywiście, że różnice w ideowych orientacjach obywateli zamieszkujących różne województwa są duże i trwałe. Są też przekonani, że doświadczenie krajów głęboko zdecentralizowanych stanowi rekomendację na rzecz decentralizacji Polski. I choć zarzekają się, że ich celem nie jest ustrój federalny, to przykłady państw do których się odwołują i które osiągnęły sukces (Niemcy, Stany Zjednoczone, czy Szwajcaria) to właśnie kraje federalne.

Wydaje się jednak, że główną przesłanką, która skłania autorów koncepcji do przedstawienia propozycji radykalnej decentralizacji kraju jest aksjologiczne przekonanie o efektywności głębokiej decentralizacji w kwestiach społecznych i ekonomicznych (także politycznych). Przekonanie, że swobodnie działający rynek nie powinien być krępowany (a w każdym razie jak najmniej krępowany) regulacjami ogólnopaństwowymi. Oczywiście zakłada się, że dla aktywności lokalnej istnieje racjonalna przestrzeń. Co więcej, można domniemywać, że związane jest to z w pełni afirmatywną diagnozą funkcjonowania polskich samorządów, generalnie postrzeganych (w przeciwieństwie do rządu) jako królestwo racjonalności. To chyba nie przypadek, że model radykalnej decentralizacji na początku lat 90. proponował Kongres Liberalno-Demokratyczny.

Projekt Inkubatora zasługuje na poważną merytoryczną debatę. Polska (nie tylko Polska) stoi przed problemem korekty ukształtowanego modelu demokratycznego kapitalizmu. W minionych trzech dekadach w gospodarce ukształtował się jego wariant neoliberalny, a w sferze politycznej „oligarchiczny". Inaczej niż w krajach „starej Unii" w Polsce nie działają podatkowe instrumenty łagodzące dochodowe nierówności, generalnie słaba jest pozycja pracowników, państwo nie jest aktywnym stymulatorem rozwoju gospodarczego, a szereg funkcji państwa (szczególnie ochrona zdrowia i nauka) jest finansowo upośledzony. W sferze politycznej ukształtował się dwupartyjny spolaryzowany system. Konkurencji ścigają się w składaniu obietnic, których albo nie zamierzają (albo nie będą zdolni) wypełnić. Demokracja przedstawicielska (w obecnej postaci) nie sprzyja sprawnej transformacji aspiracji, przekonań i interesów w „racjonalną" politykę państwa. Na politycznym rynku nie panuje swobodna konkurencja. Wstęp na ten rynek jest wysoce utrudniony. Chronią go bariery ordynacji (wysokie progi wstępu) i przywileje finansowe dla partii parlamentarnych.

Rząd obecny przedstawił werbalną krytykę modelu polskiego kapitalizmu, ale jego odpowiedź praktyczna (zawierająca też element centralizacji) nie może zadawalać. Więcej, są powody by uznać, że zarówno retoryczne formuły jak i realne zmiany obóz rządowy traktuje po prostu jako instrument zdobycia i utrzymania władzy. Sztandarowy program społeczno-gospodarczy (Strategia na rzecz odpowiedzialnego rozwoju) nosi wszelkie cechy biurokratycznego wypracowania. Jednak na tle całkowicie intelektualnie jałowej opozycji, posunięcia rządu traktowane są przez wielu jako racjonalna alternatywa w porównaniu z polityką prowadzoną przez rząd poprzedni.

Słabe argumenty

Czy więc koncepcję Inkubatora uznać należy za zasługującą na poparcie. Nie sadzę. Wątpliwe są argumenty za nią przemawiające. Trudno oczekiwać pozytywnych następstw implementacji głębokiej decentralizacji. „Na szczęście" realizacja tej koncepcji wymagałaby konstytucyjnej rewolucji, przeprowadzanie, której wydaje się niemożliwe.

Terytorialne zróżnicowanie ideowo-polityczne wyborców nie jest ani tak ogromne, ani szczególnie trwałe, jak sugerują autorzy koncepcji. Jeszcze niedawno rozpowszechnione było przekonanie, że główna oś podziału na scenie politycznej jest na trwale zlokalizowana miedzy obozem postkomunistycznym a obozem postsolidarnościowym. Jest inaczej, a tożsamość zarówno grup wyborców jak i partii politycznych okazała się płynna. Nie ma dobrych powodów by przyjąć, że podział na liberalno-lewicowy zachód i konserwatywny wschód kraju jest głęboki i trwały. Co więcej, województwa nie są politycznie homogeniczne, ich orientacja odzwierciedla raczej stopień urbanizacji. Liberalno-lewicowe są przede wszystkim duże miasta, a konserwatywna prowincja. Przeciętna orientacja wojewódzka odzwierciedla głównie proporcje lokalizacji wyborców w dużych miastach i na prowincji.

Nie jest też uzasadniona idealizacja instytucji samorządu, zresztą już w Polsce bardzo rozbudowanego. Jeszcze mniej uzasadnione jest twierdzenie, że od sprawności wojewódzkich funkcjonariuszy może silnie zależeć ich dynamizm rozwojowy. Województwo, to nie przedsiębiorstwo działające na konkurencyjnym rynku. Województwo niekorzystnie zlokalizowane i/lub pozbawione atrakcyjnych zasobów naturalnych (także mające „złą historię" – np. szczególnie zniszczone środowisko) ma obiektywnie słabsze szanse rozwojowe. Pozostawione same sobie (np. zmuszone do finansowania edukacji z własnych środków) nie jest w stanie zapewnić swoim mieszkańcom usług publicznych odpowiadającym przeciętnym standardom. Nie wiadomo dlaczego też przyjmować, że na poziomie samorządu wojewódzkiego skuteczniej niż na poziomie państwa miałyby funkcjonować mechanizmy demokracji przedstawicielskiej. Raczej trzeba przyjąć, że z natury słabsza musi być kontrola władzy sprawowana przez media, a szanse działania „układów" na styku polityki i biznesu stają się większe.

Atut jednolitości

Wybór: rząd albo samorząd nie ma sensu. Realny i ważny jest wybór struktury rozmieszczenia władzy i kompetencji. Poza czynnikami, o których wspominam wyżej, wybór poziomu decentralizacji nie może abstrahować od wizji funkcji szeroko rozumianego państwa. Jeżeli chcemy by jego integralnym składnikiem było „państwo opiekuńcze" gwarantujące mniej więcej równe standardy ochrony zdrowia, edukacji, ubezpieczeń, opieki społecznej, ekologiczne, dostępu do publicznego transportu i kultury, to musimy zaakceptować daleko idące ograniczenie samofinansowania jednostek terytorialnych. Oczywiście ten argument nie ma znaczenia, gdy uchylimy warunek równego – bez względu na miejsce zamieszkania – dostępu do usług społecznych i/lub przyjmiemy, że państwo nie ma (mieć nie powinno) obowiązku zapewnienia obywatelom bezpłatnych (lub poważnie dotowanych) usług. Wybór poziomu decentralizacji jest więc w istotnym stopniu konsekwencją rozstrzygnięć ustrojowych.