NSA: sprzeciw nie służy od postanowień uchylających postanowienie organu I instancji

Jak to bywa z nowymi instytucjami prawnymi, nabierają one konkretnego kształtu dopiero w momencie, kiedy zaczynają być stosowane przez organy administracji, a później sądy administracyjne. Stąd zainteresowanie poglądem, który przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 16 lutego 2018 r., (I OZ 130/18)

Skarga na postanowienie wójta

Tło sprawy, w którym został on wyrażony, było następujące. Wójt wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie likwidacji parkingu na drodze gminnej. Od tego postanowienia wniesiono następnie zażalenie, które samorządowe kolegium odwoławcze uwzględniło i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez wójta. Postanowienie takie wydano na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego stosowanego na podstawie odesłania z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

Od takiego postanowienia skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego.

WSA: to sprzeciw, nie skarga

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skargę odrzucił, potraktowawszy ją jako sprzeciw, a z uwagi na różnicę w terminach do złożenia skargi i sprzeciwu (30 dni i 14 dni – jako sprzeciw złożony po terminie. WSA wskazał, że jakkolwiek organ odwoławczy błędnie pouczył o środku zaskarżenia, to jednak nie mogło to wpłynąć na skuteczność skargi, skoro wymagany do wniesienia był sprzeciw.

Z tym rozstrzygnięciem także nie zgodził się skarżący i wniósł zażalenie do NSA.

NSA: jednak skarga, i złożona w terminie

Wspomniane zażalenie NSA uwzględnił, uchylił zaskarżone postanowienie WSA i skierował sprawę do ponownego rozpoznania. Jak podał sąd w uzasadnieniu omawianego postanowienia, Zagadnienie prawne w niniejszej sprawie sprowadza się do dwóch kwestii. Po pierwsze, czy – jak przyjął sąd wojewódzki – do postanowień kasatoryjnych organu znajdują zastosowanie przepisy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) o sprzeciwie od decyzji. Po drugie, czy zastosowanie się przez skarżącego do wadliwego pouczenia przez organ o terminie wniesienia i rodzaju środka zaskarżenia oznacza zachowanie przez stronę skarżącą terminu do jego wniesienia.

Z zagadnieniami tymi NSA rozprawił się w ten sposób, że przyjął – w oparciu o jeden z poglądów komentarzowych – że przepisy o sprzeciwie nie mają zastosowania do postanowień wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. odpowiednio, a wyłącznie do decyzji wydawanych na podstawie tego przepisu wprost. Sąd posłużył się tu również argumentem, że w niektórych przepisach p.p.s.a. odnajdujemy wyraźne odniesienie do decyzji jak i postanowień, natomiast w przypadku sprzeciwu w art. 64a p.p.s.a. mowa jest wyraźnie tylko o decyzji. To oznacza, że ustawodawca nie traktuje na gruncie p.p.s.a. pojęć „postanowienie" i „decyzja" synonimicznie, a jednocześnie Przepisy procesowe podlegają [...], z uwagi na swoje skutki, wykładni ścisłej, wobec tego do rozszerzenia zakresu normy danego przepisu p.p.s.a. konieczne jest wyraźnie dopuszczenie tego przez ustawodawcę, nie jest zaś to możliwe wyłącznie z uwagi na względy funkcjonalne. Takie założenie gwarantuje pewność prawną, pożądaną w państwie prawnym (art. 2 Konstytucji).

Z tego też powodu NSA przyjął, że przepisy o sprzeciwie nie mają zastosowania do postanowień kasatoryjnych, wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a.

To z kolei spowodowało uchylenie zaskarżonego postanowienia, bowiem NSA uznał, że WSA wadliwie przyjął, iż skarżący powinien wnieść sprzeciw, nie skargę, a tym samym skarga powinna podlegać rozpoznaniu, bowiem dochowano terminu do jej wniesienia.

Sygnatura akt: I OZ 130/18

Komentarz eksperta

dr Maciej Kiełbowski, adwokat, praktyka sporów administracyjnych kancelarii Wardyński i Wspólnicy Co do zasady.pl

Wskazane postanowienie zasługuje na uwagę, gdyż po raz pierwszy na poziomie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosi się do kwestii dopuszczalności stosowania przepisów o sprzeciwie do postanowień organów administracji, nie tylko decyzji.

Pogląd wyrażony w omawianym postanowieniu nie wydaje się jednak w pełni trafny. Sam NSA zauważa, że podziela przy tym zapatrywanie Sądu pierwszej instancji, że stosowanie przepisów o sprzeciwie od decyzji do postanowień kasatoryjnych organu usprawniałoby postępowania administracyjne, a zatem odpowiadałoby argumentom funkcjonalnym, jakie legły u podstaw wprowadzenia instytucji sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych do polskiego porządku prawnego. Taka była intencja ustawodawcy wprowadzenia tej instytucji do p.p.s.a. i wydaje się, że z punktu widzenia sprawności postępowania administracyjnego nie powinno się różnicować postępowań kończonych decyzją i kończonych postanowieniem.

Tym bardziej że poza poglądem, na który powołał się NSA, w doktrynie prezentowane są także poglądy wprost przeciwne, zgodnie z którymi sprzeciw jako środek kwestionowania decyzji organu odwoławczego przysługuje wyłącznie od tych rozstrzygnięć, które zostały podjęte na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. wprost lub przy zastosowaniu klauzuli subsydiarnego zastosowania w postępowaniach administracyjnych odrębnych (J. G. Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., PPP nr 6/2017, s. 82-98). Takim odesłaniem jest powołany w sentencji postanowienia art. 144 k.p.a., jak i inne przepisy, np. art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji

Dlatego też należy obserwować, jak ukształtuje się linia orzecznicza dotycząca skarżenia postanowień kasatoryjnych.