Przedmiotowa sytuacja powinna mieć charakter wyjątkowy, a jej wystąpienie w świetle art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego („KPA"), zostało ściśle uzależnione od łącznego spełnienia dwóch przesłanek: wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz stwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zasady te powinny być ściśle przestrzegane, gdyż w przypadku zaskarżenia przedmiotowego rozstrzygnięcia do sądu, kontrola będzie polegała jedynie na ocenie, czy powyższe dwie podstawy w istocie wystąpiły.

Sprzeciw od decyzji

Strona nie zgadzająca się z treścią decyzji kasacyjnej, jest uprawniona do jej zaskarżenia sprzeciwem, który w tym zakresie na mocy art. 9 pkt 7) ustawy z 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, z dniem 1 czerwca 2017 roku zastąpił skargę. Powstaje wobec tego pytanie, czy organ I instancji może prowadzić postępowanie, czy też powinien powstrzymać się z podejmowaniem czynności w tym zakresie, co najmniej do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Odpowiedź nie jest oczywista i może wzbudzać wątpliwości praktyczne.

Wstrzymanie wykonania decyzji

Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi („PPSA"), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Ostateczna decyzja administracyjna podlega zatem co do zasady wykonaniu, o ile nie dojdzie do jej wstrzymania, co przewiduje między innymi art. 61 § 2 PPSA (w szczególności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków).

Zgodnie z art. 64b § 1 PPSA, do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, co mogłoby prowadzić do wniosku, iż wskazane reguły odnoszące się do skargi, mają też zastosowanie do sprzeciwu.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Nie zaliczają się do nich decyzje wydawane na podstawie art. 138 § 2 KPA. Kasacyjny charakter tego rozstrzygnięcia oznacza, że decyzja administracyjna nie przyznaje uprawnień ani nie nakłada obowiązków na adresata tego rodzaju decyzji. Obowiązki prawne, jakie są związane z powyższym aktem dotyczą jedynie organu administracji publicznej, a nie strony postępowania. Nie dochodzi zatem w sprawie do wydania rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, gdyż decyzja organu odwoławczego wywołuje jedynie skutki procesowe, polegające na ukształtowaniu toku postępowania poprzez zwrócenie sprawy do organu niższej instancji. Nie ma zatem możliwości wstrzymania wykonania decyzji kasacyjnej (tak: Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniach z: 24 stycznia 2014 roku, sygn. akt: II OZ 34/14; 17 stycznia 2008 roku, sygn. akt: II GZ 220/07; 25 lipca 2017 roku, sygn. akt: II GZ 563/17; 12 kwietnia 2017 roku, sygn. akt: II OZ 383/17).

Organ pierwszej instancji, nawet w przypadku wniesienia sprzeciwu, powinien wobec tego przystąpić do ponownego rozpoznania sprawy, przy uwzględnieniu okoliczności, wskazanych przez organ odwoławczy. Pewną komplikacją praktyczną może być ewentualny brak dostępu organu do akt sprawy, z uwagi na ich przekazania do organu drugoinstancyjnego, a następnie sądu. Jak jednak wskazuje się w judykaturze, istnieje możliwość orzekania w takiej sytuacji przez organ na podstawie poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii dokumentów, znajdujących się w aktach administracyjnych (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 kwietnia 2015 roku, sygn. akt: I FSK 1827/13). Podejmowanie czynności jest o tyle istotne, że organ administracji jest związany terminami załatwienia sprawy określonymi w KPA, których nieprzestrzeganie może prowadzić do uznania, że zaistniała bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy.

Zawieszenie postępowania

Organ I instancji może zawiesić ponownie prowadzone przed nim na skutek decyzji kasacyjnej postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie to zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu (art. 98 § 1 KPA). O ile zatem jest to możliwe, organ powinien zawiesić takie postępowanie, pomimo że ma ono co do zasady charakter fakultatywny.

Wniesienie sprzeciwu od decyzji kasacyjnej nie stanowi jednak co do zasady podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania przed organem pierwszoinstancyjnym, w szczególności określonej w art. 97 § 1 pkt 4 KPA. Stosownie do tego przepisu, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Rozpatrzenie sprzeciwu na decyzję kasacyjną nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu przed organem I instancji, który na skutek kasacyjnej decyzji organu odwoławczego zobligowany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy.

Przez „zagadnienie wstępne" rozumie się bowiem zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem załatwienia „głównej" sprawy administracyjnej. Przy czym chodzi tu o taką sytuację, w której brak rozstrzygnięcia określonej kwestii prawnej wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 14 marca 2018 roku, sygn. akt: II OSK 1268/16; 18 lutego 2011 roku, sygn. akt: II OSK 363/10 oraz 20 grudnia 2012 roku, sygn. akt: II OSK 1570/11).

Pomiędzy postępowaniem administracyjnym ze skargi na decyzję kasacyjną a postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ I instancji po wydaniu tej decyzji, nie istnieje zależność polegająca na tym, że nie jest możliwe zakończenie postępowania administracyjnego bez uprzedniego rozpoznania sprzeciwu (a wcześniej skargi). W tym postepowaniu sądowoadministracyjnym nie jest rozpatrywana jakakolwiek kwestia materialnoprawna, której uprzednie ustalenie uczyni dopiero możliwym rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Wynika to z zakresu badania, jakiemu podlega decyzja kasacyjna. Nie ma przy tym bezpośredniego związku pomiędzy wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego, a postępowaniem administracyjnym toczącym się przed organem (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 10 listopada 2016 roku, sygn. akt: II SA/Po 445/16).

Skutki kontroli sądowej

Utrzymanie decyzji kasacyjnej w mocy przez sąd administracyjny nie wywołuje żadnych konsekwencji wobec postępowania administracyjnego prowadzonego ponownie przez organ I instancji. Odmiennie jednak sytuacja ta kształtuje się w przypadku prawomocnego uchylenia decyzji kasacyjnej. Wówczas bowiem organ I instancji nie powinien podejmować dalszych czynności w sprawie, ale przekazać akta sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia przez niego sprawy, na skutek wniesionych wcześniej odwołań. Jeżeli jednak organ I instancji już wydał rozstrzygnięcie, wtedy zajdzie konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego w ramach postępowania zwyczajnego lub nadzwyczajnego.

Jak się zatem okazuje, procedowanie przez organ pierwszej instancji równocześnie z rozpoznawaniem sprawy przez sąd administracyjny powinno być zasadą, o ile oczywiście strona zaistnieją przesłanki do ewentualnego zawieszenia postępowania. Słusznie wobec tego wskazuje się w judykaturze, że wniesienie środka zaskarżenia od decyzji kasacyjnej nie zwalnia organu od obowiązku procedowania w sprawie. Nie można jednak bagatelizować faktu, że w przypadku jego uwzględnienia przez sąd, przestaje istnieć podstawa do powtórnego rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Na skutek uchylenia decyzji kasacyjnej lub stwierdzenia jej nieważności „odżywa" bowiem pierwotna decyzja organu I instancji zaskarżona wniesieniem odwołania. Do obrotu prawnego nie wchodzi wówczas druga decyzja tego organu (wydana na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy po decyzji kasacyjnej), ponieważ byłoby to sprzeczne z zakazem powtórnego orzekania w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, prowadzącym do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 KPA.

W orzecznictwie sądowym sugeruje się w związku z tym, aby organ I instancji po zaskarżeniu decyzji kasacyjnej do sądu administracyjnego, podejmował czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego (w tym przy uwzględnieniu okoliczności podniesionych przez organ II instancji), ale powstrzymał się od wydania nowej decyzji w sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 maja 2016 roku, sygn. akt: II OSK 1885/15). Jeżeli jednak mimo wszystko doszłoby do tego, że w obrocie pojawiłyby się dwa rozstrzygnięcia ostateczne w tej samej sprawie, to taki stan powodowałby konieczność wyeliminowania tej decyzji, która została wydana później (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 22 listopada 2011 roku, sygn. akt: IV SA/Gl 210/11).

Z pewnością powyższe negatywne skutki, jakie może wywołać równoczesne procedowanie przez organ I instancji, jak i sąd administracyjny zostały złagodzone poprzez wprowadzenie sprzeciwu, jako właściwego środka zaskarżenia decyzji kasacyjnej (zamiast skargi). Jego celem było między innymi przyspieszenie i uproszczenie postępowań sądowoadministracyjnych. Wcześniej obowiązujące przepisy dopuszczały wieloletnie postępowania sądowe, mające na celu kontrolę decyzji kasacyjnej, a zatem takiej, która w istocie nie wiązała się z rozpoznaniem sprawy merytorycznie. Nowe regulacje skróciły nie tylko czas na wniesienie tego środka zaskarżenia, ale i rozpoznanie sprawy przez sądy, przy jednoczesnym ograniczeniu podmiotów w nim uczestniczących. Zgodnie z art. 64d § 1 PPSA, wojewódzki sąd administracyjny rozpoznaje sprzeciw na posiedzeniu niejawnym (wyjątkowo na rozprawie) w terminie trzydziestu dni od dnia jego wpływ. Taki sam termin przewidziano dla rozpoznania skargi kasacyjnej do wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny wraz z formą posiedzenia niejawnego. Nie można przy tym nie wspomnieć, iż w przypadku uwzględnienia sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, skarga kasacyjna nie przysługuje, co przyspiesza procedowanie przed sądami, dając przy tym organowi I instancji „zielone światło" do zaprzestania dalszych czynności w sprawie na skutek pozostania w mocy jego poprzedniej decyzji.

Katarzyna Marczuk-Pieńkowska - adwokat w Kancelarii Szymańczyk Roman Deresz Karpiński Adwokaci Sp. p.