Czy ograniczyć dostęp do informacji

Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest jedną z najkrótszych, ale za to bywa bardzo często przywoływana w rozstrzygnięciach sądów administracyjnych. Zmusza do każdorazowego definiowania, co jest informacją publiczną, a co nie. Zaczęła więc wywoływać dyskusje wśród prawników, którzy mówią o konieczności jej modyfikacji lub wręcz ograniczeniu.

Małe śledztwa

– Do naszej kancelarii wpływa wiele pytań od klientów, którzy mają wątpliwości, w jaki sposób stosować ustawę o dostępie do informacji publicznej – mówi Monika Brzozowska, partner w Kancelarii Pasieka, Derlikowski, Brzozowska i Partnerzy.

– Pytania głównie dotyczą niebezpieczeństwa ujawnienia danych osobowych i naruszenia prywatności osób. Na przykład rozważaliśmy kiedyś, czy informować, że jeden z urzędników dostał naganę. Jest to co prawda sprawa urzędowa (dotyczy bowiem urzędnika i urzędu), ale także prywatna, tego człowieka. Innym razem analizowaliśmy, czy można podać numer komórkowy do prezydenta miasta. W jednym z wyroków sąd administracyjny uznał, że numer komórkowy prezydenta miasta jest informacją publiczną i winien być upubliczniony. Lecz to praktycznie wyłącza z użycia taki telefon – wskazuje Brzozowska.

– Odpowiadając na wątpliwości naszych klientów, musimy każdorazowo przeprowadzać miniśledztwa i sprawdzać, czy oczekiwane dane w ogóle są informacją publiczną oraz czy konkretna sprawa może zostać ujawniona – dodaje.

Pole dla pieniaczy

Zdarza się, że prawo do informacji jest nadużywane przez lokalnych oponentów politycznych lub zwykłych pieniaczy. Zeznający przed sądem administracyjnym w Olsztynie jeden z burmistrzów tak tłumaczył zarzut nieudzielenia informacji na wniosek mieszkańca:

– Urząd stara się, w miarę swoich możliwości, udzielać żądanej informacji lub udostępniać ją do wglądu w siedzibie organu. Ale skarżący tylko w 2011 roku złożył aż 26 wniosków o udzielenie informacji publicznej – bronił się burmistrz.

Inny przypadek: Mariusz Janik, lokalny bloger i celebryta z Chojnic, który dość chętnie wykorzystuje ustawę, zarzuca sądy wieloma, czasem oryginalnymi, prośbami. Zasłynął między innymi pytaniem dotyczącym problemów alkoholowych, które rzekomo miał mieć jeden z sędziów.

Dokument ?z drugim dnem

Mecenas Monika Brzozowska uważa, że dobrym pomysłem byłby podział dokumentu urzędowego na część ogólnodostępną i część do użytku wewnętrznego.

– Takie próby podziału podejmowane są w orzecznictwie. W jednym z wyroków dotyczących opinii na temat OFE Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istnieje kategoria dokumentu wewnętrznego, który służy gromadzeniu informacji, i tego typu dokumenty nie są informacją publiczną, poszerzają bowiem one jedynie pewien zakres istniejącej wiedzy. Poza tym warto również odpowiedzieć sobie na pytanie, czym jest informacja publiczna, a czym jest nośnik tejże informacji publicznej. Informacją publiczną będzie opis sprawy, np. zawartego porozumienia, ale nośnikiem informacji będzie sama umowa precyzująca to porozumienie. Obywatel ma prawo dostępu do informacji publicznej, nie zawsze będzie się to równało z dostępem do materiałów źródłowych – mówi Brzozowska.

Także zwolenniczką wprowadzenia podwójnej budowy dokumentów urzędowych jest Irena Kamińska, sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Akta sprawy powinny się składać z części ogólnodostępnej i fragmentu, który nie podlegałby tak łatwemu udostępnieniu, jak to gwarantuje teraz ustawa. Jej zdaniem w ogóle sądy mają kłopot z nadużywaniem prawa do informacji. – Do sądu trafiają liczne skargi od wnioskodawców, którzy działają w celu nękania organu, np. wójta, burmistrza, prezydenta miasta, i robią to wyłącznie z prywatnych pobudek – powiedziała w wywiadzie udzielonym PAP.

Wypełnianie obowiązku

Urzędy wszystkich szczebli musiały się dostosować do wymogów ustawy. W wielu z nich sprawami związanymi z udostępnianiem informacji publicznej zajmuje się oddelegowany pracownik, specjalista, bądź specjalne biuro, którego zadaniem jest udostępnianie takich informacji.

W Krakowie powstał Referat Interpelacji Informacji Publicznej. Jego zadaniem jest kierowanie wpływających pytań do odpowiednich komórek w urzędzie. W ubiegłym roku – jak udało się dowiedzieć w referacie – wpłynęło do urzędu miasta ponad 1500 zapytań, nie tylko powołujących się na ustawę o dostępie do informacji publicznej. Są to przede wszystkim pytania w indywidualnych sprawach, dotyczących np. wydziału architektury i dróg, ale także spraw osobowych, dotyczących pracowników urzędu.

W Szczecinie sposób podawania informacji reguluje instrukcja prezydenta. Dyrektorzy i kierownicy zostali zobowiązani do wyznaczenia pracowników odpowiedzialnych za udostępnianie informacji publicznej, przy czym zakres tej odpowiedzialności uwzględnia się w indywidualnych zakresach czynności pracowników.

Rozbieżne opinie

W 2012 roku Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji zorganizowało kilka paneli dyskusyjnych, w których brali udział naukowcy i przedstawiciele organizacji społecznych zajmujących się problemem dostępu do informacji publicznej. Poinformowano potem, że „uczestnicy zgodnie ustalili, że zmiany powinny dotyczyć takich kwestii, jak: definicja informacji publicznej, katalogu ograniczeń dostępu do informacji publicznej, trybów dostępu do informacji publicznej oraz rozdziału o re-use (powtórnym wykorzystaniu)".

Natomiast podczas konferencji zorganizowanej pod koniec stycznia tego roku przez Pozarządowe Centrum Dostępu do Informacji Publicznej dominowała raczej opinia, że „pewne rozwiązania w ustawie mogą budzić wątpliwości, ale ustawa generalnie się sprawdziła". W ten sposób wypowiedział się między innymi prof. Hubert Izdebski, dyrektor Instytutu Nauk o Państwie i Prawie UW. – Kiedyś zdarzyło się tak – powiedział – że radny nie mógł się dowiedzieć, ile zarabia jego wójt. O tym, że ustawa się sprawdza, świadczy i to, że niektórzy chcą ją na różne sposoby ograniczyć lub dopisać do niej to, czego ewidentnie w niej nie ma. Chodzi np. o tak zwany dokument wewnętrzny składający się z kilkustronicowego dokumentu sprawy i akt roboczych, które mogłyby liczyć nawet kilka tomów – powiedział Izdebski.

Szymon Osowski ze stowarzyszenia Watchdog Polska, które zajmuje się ochroną praw człowieka do informacji, zauważa tendencję do wyłączania spod ustawy o dostępie do informacji publicznych dokumentów, które zostaną uznane za wewnętrzne. Twierdzi on, że jeżeli sąd określi, że coś jest dokumentem wewnętrznym, to zdaniem sądów można go wyłączyć spod stosowania ustawy, nie stanowi bowiem informacji publicznej. Zatem w ogóle nie można o taką sprawę pytać. Niestety sądy stosują prawo precedensowe, powołując się w takich przypadkach na orzeczenia innych sądów.

– Nawet Trybunał Konstytucyjny uznał kiedyś, że własne prace nad projektem ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, podejmowane przez sędziów TK, należy traktować jako wewnętrzne dokumenty. WSA w Warszawie (II SAB/Wa147/13) oddalił wniosek o udostępnienie tych projektów, ale na szczęście NSA zmienił ten wyrok (I OSK 2213/13) – mówi Osowski. – Inaczej było w przypadku sprawy dotyczącej korespondencji e-mailowej urzędników KPRM, którzy pracowali nad nowelizacją ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym przypadku WSA (I OSK 666/12) nakazał udzielenie informacji, ale NSA uchylił ten wyrok. Wnieśliśmy skargę do Trybunału Konstytucyjnego i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Pierwsza jest procedowana, a druga została oddalona – powiedział Osowski.

Zdaniem doradcy prezydenta RP Henryka Wujca, który jako parlamentarzysta pilotował wprowadzenie ustawy, dostęp do informacji publicznej jest ważniejszy niż jakiekolwiek blokowanie takiego dostępu. – Tak czy owak, prędzej czy później ktoś dotrze do danych, znajdzie poszukiwaną informację i zostanie ona ujawniona. Blokada to iluzja i nie ma co jej tworzyć – uważa Wujec.

Co w przepisach

Artykuł pierwszy ustawy o dostępie do informacji publicznej mówi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu. Natomiast drugi daje każdemu z nas prawo dostępu do informacji publicznej, bez tłumaczenia się, w jakim celu chce ją uzyskać. Zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a zatem – co ważne – także firmy prywatne. Informację należy podać w ciągu dwóch tygodni od daty wpłynięcia wniosku. Za niewywiązanie się z tego obowiązku grozi grzywna, kara ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku.

Z orzecznictwa

Wyniki kontroli szpitala

Fundacja zażądała informacji o wynikach kontroli przeprowadzonej w jednym ze szpitali. Odmówiono jej, twierdząc, że raport jest tajemnicą szpitala. Jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OSK 1933/13) takie informacje służą otwartości i budowaniu zaufania społeczeństwa do szpitala. To, jak funkcjonuje szpital, nie może być objęte tajemnicą, bo społeczeństwo, które płaci za ten szpital musi wiedzieć, jak ten szpital jest zorganizowany – orzekł NSA.

Rachunki za telefon burmistrza

Mieszkaniec zwrócił się do burmistrza o udostępnienie umów zawartych przez urząd z firmą świadczącą usługę telefonii komórkowej. Burmistrz nie odpowiedział, bowiem – jak uzasadnił – stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa i nie mogą być udostępnione osobom trzecim. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (II SAB/Ol 67/12) orzekł, że żądane dane mają charakter informacji publicznych. Umowy z firmą telekomunikacyjną stanowiły podstawę do wydania dyspozycji wypłaty ze środków urzędu miasta określonych kwot na rzecz podmiotów świadczących na jego rzecz usługi telekomunikacyjne. Zatem domaganie się dostępu do tego rodzaju informacji jest w pełni uprawnione.

Opinie zamówione przez prezydenta

Trybunał Konstytucyjny (P 25/12) orzekł ?w głośnej sprawie, że prezydent Bronisław Komorowski powinien udostępnić opinie dotyczące zmian w otwartych funduszach emerytalnych, które zamówił. TK uznał, że opinie te są informacją publiczną. Nie ma powodu, by konstytucyjne prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej nie odnosiło się do działań prezydenta – wyjaśnił Trybunał.