Jak odbić administrację państwową od dna? Budżetówka walczy o pieniądze

W planie Morawieckiego, czyli strategii odpowiedzialnego rozwoju przygotowanej w roku 2016, słabe instytucje państwowe trafnie zdiagnozowano jako jedną z pięciu głównych polskich pułapek rozwojowych. Marsz Gniewu uświadamia, że przez ostatnich siedem lat nie tylko nie wyszliśmy z tej pułapki, lecz wręcz przeciwnie – jeszcze głębiej się w nią zapadamy.

Najbardziej widoczny tego powód stanowi oczywiście spadek realnej wartości wynagrodzeń pracowników budżetówki. Wyłącznie wokół postulatów płacowych ogniskuje się też Marsz Gniewu. Ale słabości administracji państwowej sięgają dużo głębiej. Jej upolitycznienie postawiło na głowie system bodźców pracujących w niej osób. Co jeszcze ważniejsze, skutecznym remedium na ten problem nie może być powrót do ideału apolitycznej służby cywilnej, ponieważ, po pierwsze, nie był on wcześniej ani nie jest teraz do zrealizowania w polskich warunkach, a po drugie ma niewiele wspólnego z nowoczesnym zarządzaniem organizacjami publicznymi.

Od początku 2016 r. do końca 2022 r. liczba wyższych (dyrektorskich) stanowisk w służbie cywilnej wzrosła ponaddwukrotnie: z 1580 do 3630. Podczas gdy w latach 2007–2015 zatrudnienie w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów zmniejszyło się o 8 proc. (z 601 do 555 etatów), między latami 2015 i 2021 wzrosło ono aż o 31 proc. (do 725 osób). Do tego zniesienie konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej na początku „dobrej zmiany” spowodowało, że w świetle prawa kompetencje i doświadczenie przestały odgrywać jakąkolwiek rolę w naborze na te wciąż jeszcze relatywnie dobrze płatne posady.

Przepustką lojalność

Zwiększenie liczby synekur ponad szklanym sufitem i ostentacyjne uczynienie politycznej lojalności jedyną przepustką do tej grupy, musiały zadziałać deprymująco na całą resztę pozbawionych koneksji politycznych urzędników niższego szczebla załatwiających na co dzień sprawy interesantów i w praktyce odpowiedzialnych za działanie państwa.

W raporcie za rok 2022 szef służby cywilnej alarmował: „podobnie jak w 2021 r. w ponad 3/4 urzędów powiatowej administracji zespolonej przeciętne wynagrodzenia były niższe od tego w gospodarce narodowej”. Ma to kluczowe znaczenie dla gospodarki i społeczeństwa, ponieważ „administracja ta to w większości urzędy inspekcyjno-kontrolne odpowiedzialne za bezpieczeństwo i jakość życia obywateli w różnych sferach, wymagające od swoich pracowników wyspecjalizowanej wiedzy i kwalifikacji”. Na skutek zbyt niskich płac w ubiegłym roku ponad połowa naborów realizowanych w służbie cywilnej zakończyła się nieobsadzeniem stanowiska, a liczba uczestniczących w konkursach na niższe stanowiska (które utrzymano dla niepoznaki, gdy likwidowano konkursy na wyższe) zmniejszyła się z 36 na jedno miejsce w 2013 r. do jedynie pięciu w roku 2022.

Czytaj więcej

Samorząd i administracja

Ulicami Warszawy przeszedł Marsz Gniewu

Przedstawiciele budżetówki domagają się podwyżek. W piątek przeszli ulicami Warszawy w ramach Mar...

Następstwem tego wszystkiego musi być degrengolada i dysfunkcja państwa, ze wszelkimi tego negatywnymi konsekwencjami dla jakości stanowionego i egzekwowanego prawa, a także dla skali i racjonalności obciążeń regulacyjnych.

Z tej kluczowej pułapki rozwojowej nie da się jednak wyjść za pomocą jednorazowych podwyżek, nawet jeśli – jak proponuje PO – byłyby one wyższe niż aktualna inflacja. Nie można też im zaradzić, przywracając konkursy na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, ponieważ te nigdy w Polsce nie stanowiły zapory przed wypychaniem kompetentnych niezależnych przez miernych, biernych, ale wiernych.

Nie da się w ten sposób wyeliminować niedomagań administracji państwowej, bo rozpadają się fundamenty, na których na początku transformacji ustrojowej ją budowano.

Zwłaszcza jej trzon – służbę cywilną – chciano ukształtować w oparciu o model urzędnika państwowego pokonującego kolejne szczeble skomplikowanej, rozbudowanej hierarchii biurokratycznej. Nigdy się to nie udało, choć ważniejszym od tego wnioskiem jest ten, że założenie to było nowoczesne 100 lat temu. Teraz jednak stało się całkowicie anachroniczne.

Jak wyjść z marazmu

Nowoczesna organizacja (nie tylko sfera publiczna) wymaga spłaszczenia struktur zarządczych. To oznacza zmniejszenie dystansu między wyższymi stanowiskami a niższymi oraz system wynagradzania wzmacniający bodźce tych na dole do podejmowania inicjatywy i znajdowania nowych sposobów rozwiązywania napotykanych problemów. Niskie płace prowadzą wprost do małej wydajności, ale nie mniej istotne niż podwyżki jest realne przeciwdziałanie nierównemu obciążeniu urzędników pracą. Choć wszystkie urzędy państwowe zbierają dane pozwalające zmierzyć się z tym problemem, ich dyrekcje z reguły tylko go eskalują – do tego skłania je sposób działania systemu. Rzesza pozbawionych koneksji urzędników nie ma też szans na rozwój zawodowy. Ułatwić im to miała Krajowa Szkoła Administracji Publicznej, ale ta dawno przestała aspirować do roli kuźni wysokiej klasy specjalistów od zarządzania sferą publiczną. I trudno się dziwić, skoro przepustką do kariery urzędniczej są obecnie jedynie polityczne znajomości.