Polski dylemat europejski

Polska już od niemal czterech lat jest członkiem Unii. Można – i trzeba – oceniać następstwa akcesji, jednak należy pamiętać, że nastąpiła zmiana de facto nieodwracalna. Musimy się urządzić wewnątrz Unii – takiej, jaka ukształtowała się po przyjęciu traktatu reformującego.

Unia jest dziś czymś więcej niż sumą państw. Kraje członkowskie wzajemne uzależniły się od siebie w procesie podejmowania decyzji i w konsekwencji integracji gospodarek, ale w znacznej mierze także wskutek rosnących wpływów autonomicznej unijnej biurokracji. Z całą pewnością kraje Unii (choć w różnym stopniu) przekazały część swojej suwerenności na rzecz Unii jako całości. Unia nie jest już organizacją międzynarodową.

Niełatwo ocenić, w jakiej mierze Unia przyczyniła się do sukcesu gospodarczego skupionych w niej krajów, choć stereotypowe twierdzenia są w tym zakresie entuzjastyczne.

Wzrost gospodarczy krajów Unii do połowy lat 70. był rzeczywiście silny, choć odbiegał od dynamiki krajów Dalekiego Wschodu. Owoce tego wzrostu były dzielone względnie równomiernie. Gdy przyszedł kryzys w drugiej połowie lat 70., silne osłabienie wzrostu dotknęło także krajów Unii.

Dziś wpływ Unii na gospodarkę krajów członkowskich jest zasadniczo inny i większy. Generalnie przyjęte zostały zalecenia ekonomii neoliberalnej, choć trafne są też oceny, że nie jest to ewolucja konsekwentna. Jednak ustanowienie kryteriów Maastricht (niskie limity inflacji, długu publicznego oraz deficytu budżetowego) i twarde egzekwowanie centralnie określonych zasad wolnej konkurencji, a przed wszystkim wprowadzenie wspólnej waluty, to zmiany fundamentalne dużo ściślej integrujące unijne gospodarki.

Reformy w Unii nie poddają się kategorycznej i jednoznacznej ocenie. Liberalni (ściślej – neoliberalni) ekonomiści chętnie mówią o eurosklerozie, podkreślając, że zalecenia neoliberalne zostały wdrożone w ograniczonym zakresie. Uważają, że tempo rozwoju gospodarczego, które w Unii – delikatnie mówiąc – od lat nie jest imponujące, stanowi tego następstwo. Ale równocześnie wyniki raczej korzystniejsze od przeciętnych uzyskują kraje, które ociągają się z realizacją radykalnych zmian prorynkowych lub nie dołączyły do strefy euro.

Oceniając ostrożnie, można stwierdzić, że doświadczenie ostatnich lat nie jest jeszcze wystarczające, by sformułować ocenę zreformowanego systemu. Trzeba też postawić pytanie, czy Unia we współczesnym zglobalizowanym świecie może sięgnąć po instrumenty wydajnej ochrony interesów swoich gospodarek.

Dla oceny procesów gospodarczych zachodzących w Unii kwestią szczególnie ważną jest sprawa rozwojowej konwergencji, a szczególnie pytanie, czy ściślejsza integracja będzie sprzyjać wyrównywaniu poziomu rozwoju wszystkich krajów. Czy – przeciwnie – prowadzić będzie raczej do konwergencji tempa wzrostu, które jest przecież w Unii niewysokie. W takim przypadku zróżnicowanie rozwoju byłoby utrwalone.

Gdy Polska przystępowała do Unii, dostępne było doświadczenie kilku krajów (Hiszpania, Grecja, Portugalia i Irlandia), które w momencie dołączania do Unii były wyraźnie słabiej rozwinięte. Nie było to jednak doświadczenie jednolite. Choć kraje te przed akcesją uzyskiwały wysokie tempo wzrostu, a po wstąpieniu nastąpił jego spadek, to Irlandia (w przeciwieństwie do pozostałych krajów) po kilku latach (ale w długim okresie) uzyskała wysoką stopę wzrostu i osiągnęła nie tylko wysoki przeciętny poziom PKB, ale nawet znacznie przekroczyła unijną przeciętną. Nic dziwnego, że entuzjaści Unii w Polsce ciągle powołują się na Irlandię, choć jej drogi – z różnych przyczyn – powtórzyć w Polsce nie można.

Nie ma empirycznych przesłanek, by twierdzić, że wstąpienie do Unii gwarantuje przyspieszenie wzrostu, ale pozytywne znaczenie mają co najmniej trzy czynniki: transfery finansowe netto (po potrąceniu składki i wewnętrznych wydatków na „kontakty z Unią”), lepszy dostęp do unijnych inwestycji (i szerszy transfer technologii) oraz bardziej swobodny dostęp do dużego rynku europejskiego. Niejednoznaczne są konsekwencje stopniowego integrowania rynku pracy – czego właśnie doświadczamy.

W przeszłości – wyżej wymienione – czynniki prawdopodobnie sprzyjały wyrównywaniu poziomu rozwoju. Obecnie ich znaczenie jest mniejsze. Unia ograniczyła względne rozmiary swojego – skądinąd mikroskopijnego – budżetu (oscylującego wokół 1 proc. PKB) mimo przyjęcia nowych dziesięciu zasadniczo słabiej rozwiniętych krajów.

Czy w świetle tych ocen ubieganie się o członkostwo było więc celowe? Odpowiedź powinna być twierdząca, jeżeli tylko nie traktujemy suwerenności jako czynnika absolutnego. Ale sęk nie tyle w tym, że członkostwo gwarantuje szybszy rozwój społeczno-gospodarczy, ile w tym, że definitywne powstrzymanie się od wstąpienia do Unii byłoby negatywnie ocenione przez naszych zachodnich partnerów. To by groziło polityczną izolacją. Tylko kraje o szczególnej pozycji (jak Szwajcaria lub Norwegia) mogą sobie bezkarnie pozwolić na ignorowanie Unii.

Nie wydaje się więc, by w sytuacji Polski istniał realny wybór: wstąpić lub nie wstąpić do Unii. Natomiast istniał chyba wybór, kiedy i na jakich warunkach wstąpić. Entuzjaści integracji (dla części z nich celem rzeczywistym było faktyczne uzależnienie Polski „od Europy”, by zablokować możliwość demokratycznego „szaleństwa” nad Wisłą) przekonywali, że na progu obecnego wieku stanęliśmy przed niepowtarzalną szansą. Domagali się więc daleko idących ustępstw w negocjacjach.

Traktat lizboński to krok ku europejskiemu superpaństwu. Ale nie byłoby rozsądnie, gdyby każdej zmianie pogłębiającej integrację Polska się przeciwstawiała

Jeżeli jednak partnerzy ze starej Unii wiedzieli, że jesteśmy zdeterminowani, by za wszelką cenę uzyskać szybko członkostwo, to wiedzieli też, że z naszych warunków ustąpimy. I tak się stało. Wbrew propagandzie Leszek Miller w Kopenhadze (gdzie w 2003 r. podpisana została umowa akcesyjna) nie uzyskał praktycznie nic. Generalnie, rozszerzenie nie było zresztą aktem przebudowy Unii, ale inkorporacją nowych państw.

Nowe kraje zaakceptowały ograniczenie swoich postulatów. Jeszcze kilka lat przed przystąpieniem do Unii polskie władze wykluczały możliwość akceptacji zmniejszonych dopłat do rolnictwa (skończyło się na 25 proc. w pierwszym roku członkostwa) i przyjmowały, że w składce uzyskamy 80-proc. upust (przyjęliśmy zobowiązanie do płacenia całej składki od początku członkostwa).

Na wszystko to zgodził się rząd SLD, który „skorygował” twardszą strategię poprzedników, ale – gwoli prawdzie – trzeba przyznać, że choć (być może) istniała możliwość uzyskania od Brukseli zgody na przynajmniej część naszych istotnych postulatów, to istniało też ryzyko co najmniej odroczenia terminu polskiego członkostwa.

Czy należało więc przyjąć surowe warunki? Zwolennicy ich przyjęcia przekonywali, że trzeba się znaleźć w środku, a potem wywojować swoje. Dziś twierdzą, że swoje otrzymamy, gdy zgodzimy się na dalsze zacieśnienie integracji. To się właśnie stało w Lizbonie, ale wysoce wątpliwe jest twierdzenie, że pozycja Polski w UE jest obecnie silniejsza niż zaraz po akcesji.

Jest rzeczą niesporną, że Polacy ocenili dotychczasowy bilans członkostwa bardzo dobrze. Jednak zasadnicza poprawa w gospodarce pojawiła się równolegle z przystąpieniem do Unii i wielu ludzi uznało, że istnieje między tymi zdarzeniami związek przyczynowy. Gdybyśmy wstąpili do Unii np. w roku 2000, to z pewnością przeważałaby krytyczna ocena akcesji.Wsparcie rozwojowe, jakie otrzymujemy z Unii, ma istotne znaczenie, ale jest mniejsze, niż twierdzi wielu jej ideologicznych entuzjastów. Stwarzają oni wrażenie, że Polska po prostu „dostanie” 67 mld euro. Ale to kwota na siedem lat i jest to limit, którego – w praktyce - nie można w całości wykorzystać. Natomiast w tym czasie na pewno zapłacimy w postaci składki ponad 18 mld euro i musimy wydać z budżetu znaczne (choć nigdy nieoszacowane) kwoty na „utrzymanie kontaktów” z Brukselą.

Można też mieć wątpliwość, czy – np. z powodu upodobania unijnej biurokracji do wydawania pieniędzy „na szkolenia” – będziemy te środki wydawać w pełni efektywnie. Jest zresztą i cena tej pomocy: Bruksela ma prawo narzucać nam różne decyzje niekoniecznie dla nas korzystne. Okazało się np., że nie możemy postawić podatkowej tamy zalewowi używanych samochodów z Zachodu, natomiast FSO musi ograniczać produkcję itd., itp. Te decyzje musimy respektować, choć Niemcy Zachodnie po zjednoczeniu wydały setki miliardów euro na modernizację byłej NRD.

Mimo wszystko dotychczasowy bilans członkostwa w Unii dla gospodarki jest korzystny, a ograniczenie suwerenności – choć niewątpliwe – nie jest spektakularne. Czy możemy jednak liczyć, że w przyszłości rezygnacja z kolejnej cząstki suwerenności zostanie nam zrekompensowana odpowiednim zwiększeniem szans rozwojowych?

Jest wiele czynników niepewnych. Są powody do obaw. Największa obawa związana jest z ograniczeniem zasady solidarności ekonomicznej jako fundamentu Unii. Przyjęty właśnie traktat reformujący – także w Polsce – zostanie zaakceptowany przez elity polityczne bez poddawania go ocenie w referendum. To dlatego w tytule dokumentu nie ma słowa „konstytucja”, choć – jak wiadomo – nie różni się on od wcześniej odrzuconego traktatu konstytucyjnego (tylko jego forma jest bardziej jeszcze zawiła).

Traktat reformujący jest na pewno krokiem w kierunku „superpaństwa”. Poważnie rozszerzono zakres decydowania większościowego, a Polska musi odnotować (choć za kilka lat) istotne zmniejszenie siły swojego głosu. Jednocześnie – przynajmniej w konkretnej formie – zasada solidarności nie zyskała statusu twardej normy. Wobec silnej tendencji w krajach „starej Unii” do ograniczenia wydatków na rzecz krajów słabiej rozwiniętych bardzo trudno będzie więc zapobiec dalszej erozji ekonomicznej solidarności. Otwarta jest też kwestia „nacjonalizacji” polityki rolnej. Te zmiany byłyby dla Polski w najwyższym stopniu niekorzystne.

Wszystkie te wątpliwości nie powinny być jednak interpretowane jako uzasadnienie zablokowania traktatu podpisanego w Lizbonie. Taki krok izolowałby Polskę w Europie i można by było oczekiwać nieformalnej, ale bolesnej retorsji. Ratyfikacja jest więc celowa, ale warto pamiętać, że – jak sądzę – niewyczerpane zostały wszelkie możliwości korzystnego dla Polski ukształtowania traktatu. W szczególności nie podjęto z determinacją działań na rzecz uzyskania gwarancji solidarności na rzecz wyrównywania rozwoju.

Entuzjaści integracji nie traktują ograniczenia suwerenności jako swoistego „kosztu” (Wojciech Sadurski przyrównał kiedyś narodowe państwo do parowej lokomotywy, uznając ten byt za kompletnie anachroniczny) i zalecają integrację w europejskim superpaństwie. Inni skłonni są zgodzić się nawet na bardzo daleko idące ograniczenie suwerenności, bo uważają, że tylko ściśle zintegrowana Europa może zabezpieczyć nas przed porozumieniem niemiecko-rosyjskim. „Narodowcy” traktują suwerenność jako dobro bezcenne. Każda z tych opcji budzi poważne zastrzeżenia.

Nie ma rozsądnych powodów, by oczekiwać, że eliminacja prerogatyw narodowego państwa automatycznie zaowocuje szczodrymi decyzjami Unii na rzecz wyrównania poziomu ekonomicznego. Przeciwnie, jeszcze silniejsza będzie tendencja do wzmocnienia regulacyjnej roli wolnego rynku, bo jest to w interesie najsilniej rozwiniętych krajów Unii (szczególnie Niemiec), których pozycję traktat reformujący wzmacnia.

Polska ma obecnie w Unii słabą pozycję i dość ograniczone możliwości. Dwa lata rządów PiS pokazały, jak łatwo stajemy się czarną owcą europejskiej opinii

Cokolwiek złego by powiedzieć o narodowym państwie, pozostaje ono jednak nadal fundamentem społecznej solidarności i politycznej demokracji. Z ustanowieniem ściślejszej integracji nie można wiązać nadziei na przezwyciężenie w Unii „deficytu demokracji”. Demokracja ze swej istoty jest możliwa tylko w państwie narodowym, bo jej tkanką są nie tylko formalne procedury, ale przede wszystkim historia, tradycja i kultura (szczególnie język). Ścisła integracja musi więc prowadzić do powiększenia (już bardzo rozległej) władzy faktycznie niekontrolowanego (i w różny sposób uprzywilejowanego) brukselskiego establishmentu.

Zresztą traktat reformujący nie czyni nawet formalnych procedur decyzyjnych Unii bardziej klarownymi. Trudno natomiast dziś ocenić, w jakiej mierze faktycznemu jednoczeniu krajów Unii sprzyjać będzie powstanie urzędów prezydenta i ministra spraw zagranicznych.

Ale też ochrona każdej cząstki formalnej suwerenności narodowego państwa we współczesnym zglobalizowanym świecie może przynieść rezultat przeciwskuteczny. Ujednolicenie regulacji w gospodarce (także podatkowych) czy – w miarę możliwości – koordynacja polityki zagranicznej i obronnej (również w zakresie wymiaru sprawiedliwości) może przynieść Polsce realne korzyści w sferze gospodarki i bezpieczeństwa. Nie byłoby rozsądnie, gdyby każdej zmianie pogłębiającej integrację Polska się przeciwstawiała. Ale nie ma też powodu, by każdą taką zmianę automatycznie popierać.

Polska ma obecnie w Unii słabą pozycję i dość ograniczone możliwości. Dwa lata rządów PiS pokazały, jak łatwo stajemy się czarną owcą europejskiej opinii. De facto oczekuje się, że będziemy korzystać z „możliwości bycia cicho”. Nie powinniśmy ulegać złudzeniu, że Unia stanie się rzecznikiem naszych interesów na arenie międzynarodowej – szczególnie w stosunkach z Rosją. Niemiecko-rosyjski gazociąg powinniśmy uznać za zdarzenie raczej charakterystyczne niż za ewenement.

Nie można też zamykać oczu na fakt, że w naszych stosunkach z najważniejszym krajem Unii – Niemcami – nie wszystko będzie się układać harmonijnie. Historyczne „dziedzictwo żalów” jest faktem obiektywnym: Polska została przez Niemcy niebywale skrzywdzona, ale 1/3 naszego obecnego terytorium należała w przeszłości do Niemiec. Unia pozostaje przestrzenią zróżnicowanych interesów. Mając świadomość ograniczonych możliwości działania, nie powinniśmy powstrzymać się od twardego upominania się o nasze narodowe interesy – przede wszystkim finansowe.