Polskie referendum wymaga naprawy

Prezydent Komorowski występując z wnioskiem o zarządzenie referendum ogólnokrajowego na dzień 6 września 2015 postanowił odkurzyć art.125 Konstytucji RP. Instytucja głosowania ludowego o zasięgu ogólnokrajowym była w Polsce, pod rządami obecnej konstytucji używana jak dotąd raz – w 2003 roku. Wówczas referendum dotyczyło zgody na wejście Polski do Unii Europejskiej i od strony prawnej miało charakter wyrażenia zgody Prezydentowi RP na ratyfikację umowy międzynarodowej delegującej część kompetencji organów państwowych na rzecz instytucji międzynarodowej (podstawą był tu art.90 ust.2 konstytucji). Jednakże w czystej postaci referendum ogólnokrajowe było dotychczas instytucją martwą.

Artykuł 125 składa się z pięciu ustępów, przy czym istota problemu zawiera się w pierwszych trzech. Ustęp pierwszy stanowi, że w „sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa może być przeprowadzone referendum ogólnokrajowe". Twórcy konstytucji nie chcąc enumeratywnie wymieniać materii mogących być przedmiotem referendum posłużyli się klauzulą generalną, jednakże nie ustanawiając organu kompetentnego do weryfikacji czy sprawa proponowana jako przedmiot referendum jest „sprawą o szczególnym znaczeniu dla państwa". W doktrynie dominują dwa zasadnicze poglądy, co do sposobu dokonywania wykładni tego terminu. Pierwszy pogląd (niezbyt popularny) twierdzi, że organ uprawniony do zarządzenia referendum poprzez wskazanie danej sprawy czyni ją „ważną dla państwa". W ten sposób przedmiot referendum zawsze jest zgodny z konstytucją. Drugi pogląd mówi, że wykładni tego terminu należy dokonywać ograniczająco (sam preferuję ten punkt widzenia). To znaczy, że nie wszystkie sprawy mogą być przedmiotem referendum ogólnokrajowego. Tu powstaje zatem pytanie: jakie sprawy mogą być przedmiotem referendum? Tu stanowisko doktryny jest o wiele bardziej zróżnicowane. Część autorów odwołuje się do zainteresowania daną sprawą opinii publicznej, część wskazuje po prostu, że dana sprawa musi dotyczyć państwa jako całości a nie grupy (lub grup) społecznej. Interesujący jest pogląd prof. Mariusza Jabłońskiego, który dokonał historycznej wykładni tego terminu odwołując się do protokołów Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego. Zgodnie z zasadami pisowni przyjętymi przez ten organ przez „państwo" rozumie się „zespół instytucji i ludzi występujących w jego imieniu".

Odrębną sprawą jest kwestia dopuszczalności referendum, którego rozstrzygnięcie nie było by zgodne z konstytucją. Wątpliwości nie ulega fakt, że Konstytucja RP może być nowelizowana według procedury unormowanej w jej art.235 a Naród, który przyjął obecną ustawę zasadniczą w referendum związał się jej postanowieniami i jego wola wyrażona w głosowaniu ludowym nie przesądza o zmianie konstytucji. W związku z powyższym część przedstawicieli środowisk naukowych twierdzi, że nie ma znaczenia czy przedmiotem referendum jest materia konstytucyjna, czy też nie (ci widzą referendum jako ogólnokrajową konsultację społeczną). Część zaś stwierdza, że dla przeprowadzenia takiego „przedkonstytucyjnego referendum" potrzebna by była osobna podstawa prawna. Ponadto dokonując wykładni funkcjonalnej przepisów konstytucji nasuwa się pewna obserwacja – ustrojodawca w sposób znaczny ograniczył zastosowanie instytucji demokracji bezpośredniej w procedurze zmiany konstytucji. Przede wszystkim pozbawił grupę obywateli prawo do wnoszenia projektu ustawy konstytucyjnej, nadto ograniczył stosowanie referendum zatwierdzającego do newralgiczny rozdziałów ustawy zasadniczej – I, II i XII, czyniąc takie referendum fakultatywnym, w dodatku wiążącym niezależnie do frekwencji. A zatem ustrojodawca w bardzo wyraźny sposób chciał ograniczyć bezpośredni udział obywatela w kreowaniu ustroju Rzeczypospolitej. Znowu odwołując się do protokołów Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego zwraca uwagę fakt, że twórcy konstytucji widzieli referendum jako instrument konfliktujący społeczeństwo, konstytucja zaś miała być wg nich efektem kompromisu, co miało służyć jej stabilności i poszanowaniu jej przez różne stronnictwa polityczne. W związku z powyższym można domniemywać, że ustrojodawca nie dopuścił do głosowania w referendum materii konstytucyjnych w innym trybie jak tryb wyrażony w art.235.

Ustęp drugi art.125 wskazuje podmioty uprawnione do zarządzania referendum. Są to Sejm bezwzględną większością głosów i Prezydent RP za zgodą Senatu. Ze względu na obecną sytuację zostanie umówiony tylko prezydencki tryb zarządzania referendum. Wprowadzenie obowiązku senackiej zgody na zarządzenie referendum przez Prezydenta RP jest rozumiane w literaturze jako zastrzeżenie kwestii stosowania głosowania ludowego do domeny władzy ustawodawczej. Tym samym pod wpływem europejskich doświadczeń referendalnych (Francja za prezydenta de Gaulle'a) chciano uniknąć sytuacji w której rywalizacja między władzą wykonawczą a ustawodawczą będzie rozstrzygana za pomocą referendum o charakterze faktycznego plebiscytu w stosunku do głowy państwa.

W opiniach prawnych, które otrzymał Senat przed wyrażeniem zgody na zarządzenie referendum przez Prezydenta RP (5 opinii eksperckich i opinia biura legislacyjnego) podkreślano, że Senat nie powinien wyrazić zgody na referendum o konstytucyjnym przedmiocie. Pogląd ten jakkolwiek słuszny, bo wymagający w założeniu od senatorów dbałości o podstawy ustroju Rzeczpospolitej jest w rzeczywistości kontrfaktyczny. Senat jest przecież ciałem wyłanianym całkowicie według kryteriów politycznych i nie jest w żaden sposób niezależni, ani niezawisły. Nieco dziwne jest przypisywanie Senatowi takiej kompetencji quasi kontrolnej, gdyż ten normalnie nie ma żadnych kompetencji kontrolnych wobec rady ministrów, nie wspominając już o kontroli konstytucyjnej. Na gruncie obecnej konstytucji bardziej zasadne było by wymagać od Prezydenta RP czuwania nad konstytucyjnością przedmiotu referendum, gdyż ten jest „strażnikiem konstytucji". W tym miejscu warto zauważyć, że fakt, iż 3 z 5 eksperckich opinii w sposób negatywny opiniowało wyrażenie zgody na referendum zarządzone na dzień 6 września nie wpłynęło szerzej na sumienia senatorów. Kolejną próbę izba wyższa przejdzie już 4 września, obawiam się jednak, że po tym dniu omawiany tu pogląd będzie musiał zostać zrewidowany jako nie mający oparcia w rzeczywistości.

Ustęp trzeci stanowi, że wiążące jest referendum w którym wzięła udział połowa obywateli uprawnionych do głosowania. Szkopuł w tym, że ustrojodawca na gruncie przepisów konstytucji nie wyjaśnił co znaczy, że „referendum jest wiążące". Sprawa jest jasna odnośnie przepisu art.90 ust.2 konstytucji (wspomniana już zgoda) w związku z którym omawiany tu przepis art.125 ust.3 jest zwyczajnie quorum niezbędnym do prawomocności głosowania (zupełnie jak w Sejmie, czy Senacie). Natomiast na gruncie tylko art.125 kompletnie nie wiadomo, co znaczy „związanie". Próbę wyjaśnienia całej sprawy podjął ustawodawca zwykły w ustawie o referendum ogólnokrajowym z 2003 roku. W ustawie tej można znaleźć art.66, który mówi, że „właściwe organy państwowe podejmują niezwłoczne czynności" aby zrealizować wiążące rozstrzygnięcie referendalne. Ustawa daje im na to czas w ciągu 60 dni od stwierdzenia ważności referendum.

Tu zasadniczo można przedstawić dwa konkurencyjne poglądy na wykładnie tego przepisu. Pierwszy z nich zakłada, że owe „czynności" to nic innego wniesienie stosownego projektu ustawy do Sejmu. Pogląd ten zasadny, jeżeli przyjmie się jak chce doktryna, że „referendum nie ma charakteru prawotwórczego", bo stanowienie prawa jest zarezerwowane dla władzy ustawodawczej. Nadto posłowie i senatorowie sprawują mandat wolny i nie można ich wiązać rozstrzygnięciem referendalnym. W takiej sytuacji podmiotem obowiązanym do złożenia projektu winna być rada ministrów (domniemanie kompetencji na jej rzecz), jednakże sprawa staje się mniej oczywista jeśli referendum zarządził Prezydent RP – wówczas logicznym jest by on składał projekt ustawy. Taka sytuacja jest polem dla potencjalnego sporu kompetencyjnego. W konkluzji dla takiego punktu widzenia należy stwierdzić, że referendum ogólnokrajowe w trybie art.125 jest niczym innym jak sui generis formą inicjatywy ustawodawczej, bardzo kosztowną formą.

W tym miejscu należy jeszcze się zastanowić, co z sytuacją w której referendum zarządzono nad materiami będącymi przedmiotem bieżącego postępowania ustawodawczego. Uczynił tak przecież prezydent Komorowski. W momencie zarządzenia przezeń referendum materie wszystkich trzech pytań były przedmiotem prac ustawodawczych. W takim wypadku pogląd, że referendum jest inicjatywą ustawodawczą jest dość absurdalny. Należy zatem rozważyć drugi pogląd i zastanowić się, czy nie doszło do naruszenia trójpodziału władzy.

Konkurencyjny pogląd zakłada zgodnie art.4 ust.2 konstytucji, że Naród ma prawo sprawować też władzę bezpośrednio. Zatem „właściwe organy państwowe", to przede wszystkim Sejm i Senat (cały czas pozostaje otwarty problem kto ma przedłożyć inicjatywę ustawodawczą), które muszą uchwalić ustawę zgodną w swych założeniach z rozstrzygnięciem referendalnym. Przy tym poglądzie rzuca się w oczy brak sankcji za niezrealizowanie rozstrzygnięcie referendalnego. Odrębną kwestią jest zaś pytanie: co z sytuacją jeśli referendum miało miejsce na koniec kadencji Sejmu i realizacją jego rozstrzygnięcia nie miałby się zająć Sejm kolejnej kadencji? Czy działa wówczas zasada dyskontynuacji prac sejmowych?

Jak widać referendum w trybie art.125 konstytucji nastręcza więcej pytań, jak odpowiedzi. Nie ulega wątpliwości, że obecny stan prawny w tej kwestii musi ulec zmianie, tak by zminimalizować liczbę konfliktów, które będą towarzyszyć referendum, tylko do tych natury politycznej. Ze swojej strony, aby uzdrowić całą sytuację proponowałbym przede wszystkim przyznanie Trybunałowi Konstytucyjnego kompetencji do obligatoryjnej kontroli konstytucyjności zarządzeń referendalnych ze względu na przedmiot stawianych w nich pytań. Ponadto można się zastanowić nad ustaleniem ostatecznego charakteru owego „związania" referendalnego i być może wprowadzić sankcję (jeśli zwyciężyłby drugi przedstawiony w niniejszym tekście pogląd w tej sprawie) w postaci skrócenia kadencji Sejmu.

Oczywiście powyższe propozycje mają tylko doraźnie załatać obecne luki prawne. Osobiście proponowałbym głębsze przemyślenie potrzeby istnienia referendum ogólnokrajowego i jego charakteru w dniu obecnym – 18 lat od uchwalenia Konstytucji RP. Być może należało by całkowicie zrewidować konstrukcję referendum ogólnokrajowego. Europejska tradycja konstytucyjna ma sporo do zaoferowania w tej kwestii i być może warto zastanowić się nad przyjęciem, któregoś zagranicznego modelu referendum ogólnokrajowego.