Przekształcenie szpitali w spółki: Jakie zasady komercjalizacji szpitali

Ustawa o działalności leczniczej

(uodl), która nadal budzi wiele kontrowersji, weszła w życie już 1 lipca 2011. Jej przepisy umożliwiają bezpośrednie przekształcanie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w kapitałowe spółki handlowe (z o.o. lub akcyjne), czyli ich komercjalizację.

W  trudnej sytuacji finansowej polskiej służby zdrowia – zwłaszcza publicznych szpitali – przekształcenie prowadzących je SPZOZ w spółki (czyli w pewnym uproszczeniu komercjalizacja szpitali) przedstawiane jest przez przedstawicieli Ministerstwa Zdrowia jako rozwiązanie optymalne.

Szpital prowadzony przez spółkę miałby być zarządzany lepiej niż prowadzony przez SPZOZ i poprzez efektywniejszą gospodarkę środkami finansowymi – unikać ujemnego wyniku finansowego (choć praktyka pokazuje, że efekty komercjalizacji nie zawsze są tak jednoznaczne).

Nowa ustawa, umożliwiając bezpośrednią komercjalizację szpitali, wprowadza również określone mechanizmy mające „zachęcić” ich właścicieli – zwłaszcza jednostki samorządu terytorialnego – do  podjęcia takiego kroku. Twórcy uodl stanęli przy tym przed niełatwym zadaniem.

Samorządy w większości niezbyt chętnie decydują się na komercjalizację swoich szpitali, w obawie przed  negatywnymi reakcjami społecznymi i reperkusjami politycznymi. Próby takie wywołują z reguły silny opór ze strony pracowników szpitala i ich związków zawodowych, a także samych mieszkańców, utożsamiających często komercjalizację szpitala z wprowadzeniem odpłatności za usługi medyczne.

Fiasko planu B

Przyczyniło się to do faktycznego fiaska tzw. rządowego planu B, który w zamierzeniach jego twórców miał doprowadzić do masowego przekształcenia w spółki kilkuset szpitali. Udział w planie B był jednak dobrowolny i w rzeczywistości został wykorzystany jedynie w nielicznych przypadkach.

Plan B, oferując samorządom decydującym się na komercjalizację swojego szpitala „marchewkę” w  postaci umorzenia części jego zobowiązań i ewentualną państwową pomoc w spłacie reszty zadłużenia, nie przekonał większości z nich do tak ryzykownej politycznie decyzji.

Kij i marchewka

W przepisach uodl zastosowane zostało zatem nowe podejście, polegające jednak w istocie na wykorzystaniu starej, sprawdzonej metody kija i marchewki. Ustawodawca z jednej strony proponuje marchewkę, czyli pomoc państwową w spłacie przejmowanych przez samorządy zobowiązań przekształcanych szpitali (w formie dotacji celowej lub umorzenia zobowiązań publicznoprawnych).

Z drugiej – przepisy uodl zawieszają nad głowami samorządów kij, wprowadzając rozwiązania grożące im koniecznością pokrywania ze środków własnych ujemnego wyniku finansowego nieskomercjalizowanych szpitali. Rozwiązania zawarte w uodl, nie narzucając samorządom ustawowego obowiązku komercjalizacji szpitali, wprowadzają de facto mający do tego doprowadzić przymus ekonomiczny.

Płacić, likwidować czy komercjalizować

Ustawa utrzymuje obowiązującą już uprzednio zasadę, że prowadzący szpital SPZOZ w pierwszym rzędzie sam pokrywa swoje zobowiązania. Jednak gdy osiąga ujemny wynik finansowy, którego nie jest w stanie pokryć samodzielnie, regulacje ustawy stawiają przed jego podmiotem tworzącym (a zatem z reguły samorządem) wybór pomiędzy pokrywaniem takiej straty szpitala ze swoich środków, jego likwidacją lub zmianą formy organizacyjnoprawnej, a zatem właśnie komercjalizacją.

W przypadku zadłużających się szpitali – a takich przecież jest większość – samorządy staną zatem prędzej czy później przed wyborem jednej z trzech opcji: spłacać ich długi, likwidować czy komercjalizować.

Trzy możliwości

Gdy prowadzący dany szpital SPZOZ poniesie roczną stratę, której nie będzie w stanie pokryć ze swoich środków, wówczas samorząd będzie musiał zdecydować się na jedną z trzech przewidzianych w ustawie opcji:

• pokryć z własnych środków ujemny wynik finansowy szpitala za rok obrotowy w terminie trzech miesięcy od upływu terminu zatwierdzenia sprawozdania finansowego,

• dokonać likwidacji szpitala,

• dokonać zmiany jego formy organizacyjnoprawnej poprzez przekształcenie w spółkę kapitałową, a zatem dokonać komercjalizacji.

W ciągu trzech miesięcy

Należy przy tym zaznaczyć, że opcja „spłacić” jest przez przepisy ustawy ograniczona w czasie. W przypadku gdy finansowy wynik szpitala za rok obrotowy, po dodaniu kosztów amortyzacji, ma wartość ujemną, samorząd może go pokryć ze środków własnych w terminie do trzech miesięcy od upływu terminu zatwierdzenia sprawozdania finansowego.

Pierwszy raz obowiązek taki może powstać po zatwierdzeniu sprawozdania finansowego szpitala za pierwszy rok obrotowy rozpoczęty po dniu wejścia w życie ustawy, a zatem w większości przypadków – sprawozdania za rok 2012. Oczywiście niektóre samorządy, głównie ze względów polityczno-społecznych, mogą zdecydować się na coroczne pokrywanie straty swojego szpitala. Z czasem jednak zapewne stanie się to dla ich budżetu zbyt dużym obciążeniem.

Samorząd, który nie zdecyduje się na pokrycie straty szpitala w trzymiesięcznym terminie, zmuszony będzie do wyboru już tylko jednej z dwóch opcji: jego likwidacji albo komercjalizacji. Na podjęcie uchwały w tej sprawie samorząd będzie miał przy tym 12 miesięcy od dnia, w którym upłynie trzymiesięczny termin na pokrycie ujemnego wyniku finansowego szpitala ze środków własnych samorządu.

Przejęcie zobowiązań

W praktyce podjęcie przez samorząd decyzji o likwidacji zadłużonego szpitala jest raczej mało prawdopodobne. Decydującą rolę mogą odegrać nie tylko względy polityczno-społeczne (choć wyobrażenie sobie ewentualnej reakcji mieszkańców na likwidację „ich” szpitala niewątpliwie może mieć wpływ na decyzje władz samorządowych), ale również finansowe.

Likwidacja szpitala oznacza bowiem w myśl ustawy przejęcie przez podmiot tworzący jego zobowiązań. Gdy podmiotem tworzącym jest jednostka samorządu, spłata takich zobowiązań niejednokrotnie może przekraczać jej możliwości finansowe, zdarza się przecież, że cały roczny budżet jednostki jest mniejszy niż długi jej szpitali. Najprawdopodobniej zatem w  większości przypadków samorząd nie chcąc pokrywać zobowiązań swojego szpitala, zdecyduje się na jego komercjalizację.

W intencji prawodawcy do podjęcia takiej decyzji powinna go skłonić zwłaszcza wspomniana „marchewka”, czyli zawarte w art. 187 i nast. uodl regulacje przewidujące możliwość umorzenia przejętych przez samorząd zobowiązań publicznoprawnych i pomoc w spłacie pozostałych zobowiązań komercjalizowanego szpitala.

Z jednej strony zatem ustawodawca wprowadza dla podmiotów tworzących, które nie zdecydują się na komercjalizację swojego szpitala, zagrożenie koniecznością spłaty jego zobowiązań. Z drugiej – podmioty, które się na taki krok zdecydują, zachęca do przejmowania zobowiązań przekształcanego w spółkę szpitala, oferując im umorzenie zobowiązań publicznoprawnych lub dotację celową na spłatę pozostałych zobowiązań.

Gruszki na wierzbie

Owa metoda może zatem przynieść zamierzony przez ustawodawcę skutek w postaci komercjalizacji większości publicznych szpitali. Warto jednak pamiętać, że o ile „kij” w postaci konieczności spłaty przez samorząd zobowiązań nieskomercjalizowanego szpitala jest bardzo konkretny i może się szybko zmaterializować, to „marchewka” pomocy oddłużeniowej może się niekiedy zamienić w… gruszki na wierzbie.

Wynika to zarówno z przeznaczenia na ową pomoc w budżecie państwa jedynie kwoty 1,4 mld zł (gdy tymczasem już obecnie łączne zadłużenie szpitali wynosi niemal 10 mld zł), jak i wprowadzonych przez ustawę ścisłych terminów na jej uzyskanie. Warto jednak przyjrzeć się najpierw, co w zasadzie owa „marchewka” zawiera i jak ją uzyskać.

Ile pomocy

Jeżeli samorząd w okresie do 31 grudnia 2013 przekształci swój szpital w spółkę kapitałową (a więc go skomercjalizuje), wówczas umorzone zostaną przejęte przez niego, niżej wymienione, zobowiązania szpitala (ściśle mówiąc prowadzącego szpital SPZOZ), które ogólnie można określić jako zobowiązania publicznoprawne.

Ponadto samorząd, który skomercjalizuje szpital na zasadach określonych w uodl, może ubiegać się w okresie do 31 grudnia 2013 o dotację celową z budżetu państwa, przeznaczoną na spłatę przejętych przez samorząd zobowiązań szpitala, odsetek od nich lub na pokrycie kosztów przekształcenia.

Wobec tego, że zobowiązania publicznoprawne będą umarzane, przypuszczać można, że w praktyce dotacja ta będzie przeznaczona głównie na spłatę zobowiązań prywatnoprawnych szpitala, na przykład wobec dostawców leków lub sprzętu medycznego. Korzystna dla samorządów jest możliwość kumulowania obu sposobów oddłużenia komercjalizowanego szpitala – umorzenie zobowiązań publicznoprawnych i dotacja celowa mogą wystąpić łącznie.

Zobowiązania mogą zostać umorzone

Na mocy art. 188 uodl umorzeniu podlegają m.in. następujące, znane na 31 grudnia 2009, zobowiązania przejęte przez samorząd od komercjalizowanego szpitala (wraz z odsetkami):