Kto decyduje o pensji wójta

O tym, kto ustala wysokość pensji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), mówią dwie ustawy z:

• 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg),

• 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (DzU z 2008 r. nr 223, poz. 1458 ze zm., dalej ups).

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 usg do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta. Natomiast art. 8 ust. 2 ups stanowi, że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy w drodze uchwały.

Ograniczona swoboda

Rada gminy nie może jednak określać wynagrodzenia wójta dowolnie. Po pierwsze, ogranicza to ups, a po drugie, rozporządzenie Rady Ministrów z 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (DzU z 2009 r. nr 50, poz. 398 ze zm., dalej rozporządzenie). Oznacza to, że w najbardziej niekorzystnym dla wójta wariancie rada gminy może wskazać jego wynagrodzenie w najniższym wymiarze, wynikającym z tych przepisów.

To nie budzi kontrowersji, gdy rada ustala wysokość pensji wójta na początku kadencji, po raz pierwszy. Sporne natomiast jest to, czy już w trakcie jej trwania może dowolnie decydować o obniżeniu (podwyższeniu) jego wynagrodzenia. Oczywiście wątpliwości te przestają mieć jakiekolwiek znaczenie, jeżeli zmiana wysokości uposażenia następuje za zgodą wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Czy jednak radzie gminy wolno wójtowi obniżyć pensję bez akceptacji zainteresowanego?

Orzecznictwo nie jest zgodne

Nie budzi wątpliwości, że stosunek pracy wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest stosunkiem pracy z wyboru. A to z kolei oznacza, i orzecznictwo sądów jest co do tego zgodne, że nie stosuje się do niego przepisów kodeksu pracy o wypowiadaniu warunków pracy i płacy (art. 42 i 43 k.p.). Wnioski, jakie sądy wyciągają z tego wyłączenia, są jednak zupełnie różne.

Sąd Najwyższy w wyroku z 23 listopada 2001 r. (I PKN 699/00)

stanął na stanowisku, że w rozpoznawanej sprawie do powoda, który w gminie pełnił funkcję wójta, a więc pozostawał w stosunku pracy na podstawie wyboru, nie odnoszą się przepisy o wypowiedzeniu warunków płacy wynikających z umowy. Oznacza to pozbawienie wójtów ochrony, z jakiej korzysta każdy inny pracownik.

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 stycznia 2006 r. (II OSK 424/05) stwierdził, że zmiana wysokości wynagrodzenia prezydenta miasta, zatrudnionego na podstawie wyboru, wymaga pisemnego, zgodnego oświadczenia woli obu stron. NSA uznał, że skoro ustawa o pracownikach samorządowych nie reguluje trybu zmiany stosunku pracy zatrudnionego na podstawie wyboru, to – na mocy zawartego w ups odesłania – należy stosować kodeks pracy, w szczególności art. 11 i art. 29 § 4 i 5 k.p.

Wynika z nich, że jeżeli zmiana warunków umowy o pracę wymaga formy pisemnej, dotyczy to także stosunków pracy nawiązanych na innej podstawie niż umowa o pracę. Z kolei nawiązanie stosunku pracy i ustalenie warunków pracy i płacy, bez względu na podstawę tego stosunku, to efekt zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pracownika. Dlatego zmiana wysokości wynagrodzenia prezydenta miasta, zatrudnionego na podstawie wyboru, wymaga pisemnego zgodnego oświadczenia woli obu stron.

Zgodnie z art. 11 k.p. nawiązanie stosunku pracy oraz ustalenie warunków pracy i płacy, bez względu na jego podstawę prawną, wymaga zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pracownika. Natomiast według art. 29 § 4 i 5 k.p. zarówno zmiana warunków umowy o pracę, jak i zmiana warunków (treści) stosunków pracy nawiązanych na innej podstawie niż umowa o pracę oznaczają konieczność użycia formy pisemnej.

Z wyrażonym przez NSA poglądem nie zgodził się z kolei SN w wyroku z 9 czerwca 2008 r. (II PK 330/07). Stwierdził, że z art. 11 k.p. nie można wyprowadzić wniosku, że jakakolwiek zmiana treści stosunku pracy, np. dotycząca odmiennego od pierwotnego ukształtowania warunków płacy, bezwarunkowo wymaga dla swojej skuteczności zgody obu stron tego stosunku.

Zdaniem SN przyjęcie takiego założenia podważałoby co do zasady możliwość jednostronnego ingerowania przez pracodawcę w treść istniejącego stosunku pracy, ukształtowaną w chwili jego nawiązania.

– O ile z istoty umownego stosunku pracy wynika, że trwała zmiana jego treści może nastąpić tylko w wyniku wyraźnej lub dorozumianej woli obu stron umowy o pracę, o tyle z istoty stosunku pracy z wyboru, funkcjonującego przede wszystkim w sferze publicznej i charakteryzującego się zarówno wzmożoną ochroną jego trwałości, jak i zwiększoną dyspozycyjnością pracownika, wynika, że niektóre zmiany warunków zatrudnienia w czasie jego trwania mogą następować w efekcie jednostronnej decyzji i jednostronnych działań pracodawcy, na które pracownik nie musi wyrażać zgody – czytamy w uzasadnieniu.

Zdaniem SN umieszczenie regulacji dotyczącej ustalania wynagrodzenia wójta w samorządowej ustawie ustrojowej i przyznanie radzie gminy kompetencji do podejmowania rozstrzygnięć w tym zakresie oznacza, że ten element stosunku pracy wójta jest definiowany jednostronnym władczym oświadczeniem woli organu stanowiącego gminy, działającego za pracodawcę.

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 19 lutego 2004 r. (II SA/Gd 1171/01) uznał, że obniżenie wynagrodzenia wójta w trakcie kadencji i bez jego zgody jest niedopuszczalne. A to dlatego, że w przepisach rangi ustawowej brakuje wyraźnego upoważnienia dla rady gminy, aby podjąć taką uchwałę. Sąd wskazał, że art. 18 ust. 2 pkt 2 usg ma charakter formalny (ustrojowy), a nie materialnoprawny. Wskazuje jedynie organ gminy (radę) jako właściwy do ustalenia wynagrodzenia wójta. Nie statuuje natomiast kompetencji do dowolnego regulowania jego wysokości.

Problem z wypowiedzeniem

– Nie można utożsamiać uprawnień płacowych rady wobec burmistrza z rolą rady jako organu gminy – wyjaśnia Agnieszka Rzetecka-Gil, radca prawny, ekspertka w zakresie samorządowego prawa pracy. – Ustalając wynagrodzenie burmistrza, rada gminy działa jako podmiot występujący za pracodawcę, którym jest wobec wójta urząd gminy, a nie jako organ z uprawnieniami stanowiącymi – podkreśla.

Jej zdaniem jednostronne określenie warunków wynagrodzenia wójta mogłoby być dyktowane przez radę tylko wtedy, gdyby istniały ku temu podstawy prawne, a takich nie ma. Dopuszczalność obniżenia wynagrodzenia burmistrza jest zatem ograniczona wyłącznie do sytuacji, gdy strony stosunku pracy porozumieją się co do takiej zmiany, a więc w trybie dwustronnym, zgodnie z art. 22 § 1 k.p.

Z przepisu tego wynika, że stosunek pracy (w tym również ten z wyboru) jest stosunkiem typu zobowiązaniowego, a jedną z najistotniejszych konsekwencji takiego jego charakteru jest wymaganie konsensusu przy kształtowaniu jego elementów (komentarz do art. 8 ustawy o pracownikach samorządowych, LexPolonica).

Ze stanowiskiem tym nie zgadza się dr Andrzej Kisielewicz, wiceprezes NSA. W umownych stosunkach pracy pracodawca dysponuje tzw. wypowiedzeniem zmieniającym. Co prawda nie pozwala ono szefowi na całkowicie jednostronną zmianę treści stosunku pracy, ponieważ osiągnięcie tego skutku wymaga zgody pracownika, ale odmowa wyrażenia zgody naraża pracownika na rozwiązanie stosunku pracy.

W stosunku do wójta pracodawca nie może posłużyć się formułą wypowiedzenia zmieniającego, ponieważ brak zgody na nowe wynagrodzenie nie stanowi przesłanki wygaśnięcia mandatu wójta (glosa do wyroku NSA z 10 stycznia 2006 r., II OSK 424/05).

prof. Andrzej Szewc Wyższa Szkoła Ekonomii i Administracji w Bytomiu

Komentuje prof. Andrzej Szewc, Wyższa Szkoła Ekonomii i Administracji w Bytomiu

Sąd Najwyższy dopuszcza możliwość obniżenia wynagrodzenia wójta bez jego zgody. Znamienny jest tutaj wyrok SN z 3 września 2008 r. (I PK 24/08) z obszernym uzasadnieniem. Nie przekonuje mnie jednak zawarta w nim argumentacja.

Przede wszystkim są tam niedopuszczalne próby wykładni art. 11 k.p. contra legem. A przepis ten mówi jasno, że ustalenie warunków pracy i płacy, bez względu na podstawę prawną tego stosunku, wymaga zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pracownika. Ma on również zastosowanie do wójta (art. 43 ust. 2 ups). Poza tym trochę ta argumentacja przypomina porzekadło „widziały gały, co brały”. Takie rozwiązanie pociąga też za sobą istotne komplikacje prawne.

Do stosunku pracy z wyboru nie stosuje się zasady, że stosunek ten wygasa w razie odmowy przyjęcia zmienionych warunków pracy lub płacy. Nie jest to też przyczyna wygaśnięcia mandatu. Wójt nie godzi się na zmienioną (na plus albo na minus) gażę, mandatu nie traci, nowego wójta wybrać nie można, uzasadnienie powołania komisarza rządowego też nie byłoby łatwe.