Nikt nigdy nie policzył
Problem polega jednak na tym, że nikt nigdy w Polsce nie wprowadził żądnych standardów wykonywanych przez samorządy usług. Nie prowadzi się nawet badań, które pokazałyby, ile samorządy wydają, a ile powinny wydawać na swoje zadania.
– Jedyny dokument, który cokolwiek mówi o finansach jednostek samorządu terytorialnego, to doroczne tak zwane sprawozdanie Ministerstwa Finansów – mówi Andrzej Porawski. – Niestety jest ono pozbawione całkowicie części analitycznej, co oznacza, że sprowadza się do suchego omówienia danych zawartych w tabelach. W konsekwencji nikt w Polsce nie wie, co się z dochodami samorządu terytorialnego dzieje.
To poważny problem, który utrudnia nawiązanie już samej dyskusji nad jakąkolwiek zmianą systemu wyrównawczego.
– Proszę prześledzić chociażby dyskusję, jaka toczyła się w Sejmie nad ostatnią, wymuszoną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 4 marca 2014 r. korektą systemu janosikowego na poziomie województw – mówi Andrzej Porawski. – Tam sprawy systemowe były na drugim albo nawet na trzecim miejscu. Dyskusja zdominowana została protestami tych, którzy wskutek tego, że Mazowsze ma płacić mniej, muszą stracić. To właśnie brak standardów sprawił, że regiony korzystające z janosikowego mogły głośno krzyczeć, że nie mogą dostawać mniej, bo przecież wykonują zadania. Sytuacja z pewnością powtórzy się przy okazji próby wprowadzania zmian janosikowego powiatowego. Tutaj również 250 powiatów będzie protestować, że nie mogą dostawać mniej, skoro zadań do wykonania nikt im nie odejmuje. Chcę w tym miejscu zwrócić uwagę na drugi błąd, który popełnił rząd. W projekcie wspomnianej nowelizacji ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego zapisano, że zmiana w systemie janosikowego wojewódzkiego musi być neutralna dla budżetu centralnego. Żeby było weselej zapisano, że dla budżetu państwa, tak jakby budżetu samorządowe były gdzieś poza państwem. Ten system nie może być dla budżetu państwa neutralny – uważa Porawski.
A może więcej dochodów
– Z dyskusji wynika, że istniejący system finansowania jednostek samorządu terytorialnego, którego janosikowe to tylko jeden z elementów, jest zły i trzeba go zbudować od zera – mówi Agata Dąmbska. – Można po pierwsze rozwiązać samorządom ręce, jeżeli chodzi o efektywność gospodarowania już posiadanymi środkami. Tutaj kluczowa jest samodzielność organizatorska samorządu. W momencie, gdy samorząd stanie się autonomicznym podmiotem mogącym na własną rękę tworzyć wewnętrzne struktury zarządzania, uruchomi rezerwy, które jeszcze w systemie są. Drugą sprawą jest wprowadzenie podatku, który mógłby się stać bazą, podstawą dochodów własnych samorządów – kończy Dąmbska.
Tutaj Forum Od nowa proponuje zastąpienie udziałów jakie samorządy czerpią z podatku PIT rozwiązaniem, w którym całość dochodów z pierwszego progu PIT oraz odpowiednie dochody z 19 proc. PIT liniowego staną się dochodem podatkowym samorządów. wprowadzenie PIT lokalnego.
– Już sama ta operacja spowoduje, że dochody j.s.t. z tego źródła wzrosną z 30 mld zł rocznie do ok. 37 mld zł rocznie – przekonuje Agata Dąmbska. – A poza tym to rozwiązanie ma ważny walor informacyjny: każdy z płacących PIT lokalny będzie widział, jaka część z jego dochodu zasila samorząd. Obecnie większość z nas nie ma nawet pojęcia, że ten podatek trafia także do gmin.
– Wprowadzenie PIT lokalnego nie wpłynie na sytuację w gminach wiejskich, zwłaszcza tych, które są obecnie praktycznie całkowicie pozbawione dochodów z PIT – zwraca uwagę Paweł Tomczak. – No chyba że powszechnym systemem podatkowym objęci zostaliby rolnicy. Ale obawiam się, że gdyby ci rolnicy zaczęli odliczać od PIT, koszty swojej działalności, to okazałoby się, że jest to bitwa o pietruszkę.
– Jest jeszcze jeden powszechny podatek, którego rozkład terytorialny jest inny niż PIT i CIT i który może zostać wykorzystany jako źródło dochodów samorządów – zauważa Arkadiusz Babczuk. – Myślę tutaj o VAT. Co więcej, nie byłoby to rozwiązanie nowatorskie, ponieważ w Hiszpanii samorządy są zasilane m.in. z tego właśnie źródła. Można by się zastanowić, czy udział w VAT nie mógłby się stać dochodem samorządów wojewódzkich.
– To znowu będzie redystrybucja – mówi Andrzej Porawski. – W dodatku o wiele bardziej skomplikowana niż ta związana z CIT czy PIT.
Jeżeli spojrzymy na system dochodów jednostek samorządu terytorialnego, to zauważymy, że dochody własne, które na tę nazwę zasługują, mają wyłącznie gminy. Są to przede wszystkim różnego rodzaju podatki i opłaty lokalne. Ale nie tylko. Gminnym dochodem jest bowiem również pobierana przez powiaty opłata skarbowa. Tak się stało dlatego, że raz przyznanych gminom dochodów z tej opłaty nikt nawet nie próbował odebrać w momencie tworzenia powiatów i województw.
– Owszem, powiaty i województwa (a także gminy) mają udziały w podatkach PIT i CIT, ale nazwanie tego dochodu własnym, to nieporozumienie – mówi Andrzej Porawski. – Jeżeli mielibyśmy je gdzieś umiejscowić w systemie dochodów jednostek samorządu terytorialnego, to trzeba by je zaliczyć do subwencji z wszystkimi tego konsekwencjami. Gdybyśmy tak postąpili, to korekta systemu wyrównawczego powinna być najpierw wewnętrzna. Byłaby to zatem redystrybucja w ramach redystrybucji. Oczywiście zabiegi te nie mogłyby być dokonywane w oderwaniu od całej sytuacji dochodowej i wydatkowej każdej jednostki samorządu terytorialnego – kontynuuje Porawski.
W przeciwnym razie system janosikowego nadal nie będzie patrzył na cały system finansów samorządowych, który jest na wiele różnych sposobów korygujący. Dotyczy to nie tylko subwencji i dotacji budżetowych, ale nawet podatkowych dochodów własnych wspólnot. W efekcie nadal najmniejsze i najbiedniejsze samorządy będą stawać się bogatsze niż wspólnoty je dofinansowujące.
Gminy trzeba wzmocnić
Wyposażenie powiatów i województw we własne – z prawdziwego zdarzenia – dochody podatkowe może być problemem. Z tego m.in. względu, że wiązałoby się to albo z koniecznością pozbawienia gmin części ich dochodów, na co te mogą nie chcieć się zgodzić. Z drugiej strony musi się to wiązać z podniesieniem obciążeń podatkowych obywateli, co byłoby nieuchronną konsekwencją wprowadzenia nowych danin.
To, co natomiast można zrobić, to wzmocnić finanse gmin poprzez wprowadzenie niezbędnych zmian w ich dochodach własnych. Zwłaszcza w podatku od nieruchomości.
Można np. rozważyć wprowadzenie podatku od nieruchomości opartego na propozycji Unii Metropolii Polskich. Sprowadza się ona do tego, że stawki podatku nadal byłyby kwotowe, natomiast ich wysokość zależałaby od lokalizacji danej nieruchomości i w powiązaniu z PKB wytwarzanym na danym terenie (im wyższe PKB, tym wyższy podatek z danej lokalizacji).
Nad innym pomysłem pracuje Związek Miast Polskich. Zakłada powiązanie podatku gruntowego (i tylko gruntowego) z wartością. Podatnik płaciłby zatem podatek od wartości posiadanego gruntu, przy czym nie byłaby to wartość rynkowa każdej specyficznej nieruchomości gruntowej, lecz raczej średnia wartość, np. transakcyjna, z danego obszaru.
To ostatnie rozwiązanie mogłoby się przełożyć dodatkowo na możliwość likwidacji opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości pobieranych z tego tytułu, że dany obszar został np. uzbrojony albo objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ten wzrost byłby bowiem uwzględniany w wysokości samego podatku.
– Wzmocnieniem gmin byłoby także ich łączenie w większe jednostki – przekonuje Agata Dąmbska. – W Polskich warunkach gmina nie powinna liczyć mniej niż 20 tys. mieszkańców. Mniejsze nie są w stanie sfinansować z dochodów własnych wykonywania zadań i są nieefektywne.
– Doświadczenia państw anglosaskich pokazują, że duże gminy potrafią być równie nieefektywne i drogie jak te małe – oponuje Arkadiusz Babczuk.
