Jednostka organizacyjna gminy musi mieć mienie w zarządzie

Czego dotyczył spór

Pod koniec czerwca 2014 r. rada miejska nadała statut oddziałom żłobkowym w jednym z przedszkoli integracyjnych. Uchwałę w tym zakresie w całości zaskarżył wojewoda. Jego zdaniem z przepisów kompetencyjnych i pośrednio z art. 63 ust. 2 ustawy o opiece na dziećmi do lat trzech wynika, że zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy. Ta ostatnia określa też formę organizacyjno-prawną, w której gminy mogą tworzyć i prowadzić żłobki i kluby dziecięce. Ma to być gminna jednostka budżetowa. To zaś oznacza, że zgodnie z ustawą o finansach publicznych żłobki i kluby dziecięce prowadzone przez gminę są jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu gminy, a pobrane dochody odprowadzają na jego rachunek. Gminne jednostki budżetowe są tworzone, łączone i likwidowane w drodze uchwały przez radę gminy, która jednocześnie nadaje im statut i przekazuje mienie w zarząd.

Zdaniem organu nadzoru rada miejska nie utworzyła nowej jednostki budżetowej – żłobka miejskiego, a nadała statut oddziałom żłobkowym znajdującym się w ramach innej jednostki budżetowej, tj. przedszkola. Tym samych naruszyła przepisy.

Dodatkowo skarżący zauważył, że dyrektor żłobka jest stanowiskiem kierowniczym urzędniczym. Jego obsadzenie następuje co do zasady w drodze otwartego konkursowego naboru, a podstawą nawiązania stosunku pracy będzie umowa o pracę. Osoba zatrudniona na stanowisku dyrektora żłobka powinna spełniać wymagania kwalifikacyjne określone w ustawie żłobkowej. Natomiast do dyrektora przedszkola nie mają zastosowania przepisy ustawy żłobkowej, lecz uregulowania ustawy o systemie oświaty.

Co prawda zdaniem wojewody istnieje możliwość przeprowadzenia jednego konkursu na obydwa stanowiska (dyrektora żłobka i dyrektora przedszkola). Jednak powinny być ogłoszone dwa odrębne konkursy, na każde ze stanowisk osobno. I choć nie jest wykluczone przystąpienie i wyłonienie w drodze takich odrębnych konkursów tej samej osoby na obydwa stanowiska, to musi ona spełniać wymagania kwalifikacyjne do zatrudnienia na obydwu wymienionych stanowiskach pracy. Zastrzeżenia wojewody wzbudziły również postanowienia uchwały, że żłobek korzysta nieodpłatnie z pomieszczeń przedszkola. Nie można go bowiem uznać za określenie mienia przekazywanego jednostce budżetowej w zarząd.

Rozstrzygnięcie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę organu nadzoru. Sąd nie miał wątpliwości, że zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy. Żłobki i kluby dziecięce prowadzone przez gminę są jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu gminy, a pobrane dochody odprowadzają na jego rachunek.

Sąd zauważył, że przyjęcie dla żłobków i klubów dziecięcych prowadzonych przez gminę formy jednostki budżetowej ma wiele istotnych konsekwencji wynikających ze stosowania do nich przepisów ustawy o finansach publicznych. Najważniejsze z nich mówią m.in., że gminne żłobki i kluby dziecięce są tworzone, łączone i likwidowane w drodze uchwały przez radę gminy, która jednocześnie nadaje im statut i przekazuje mienie w zarząd. Oraz że prowadzą gospodarkę finansową na podstawie planów finansowych i nie mają statusu przedsiębiorcy.

WSA nie zgodził się, że uchwała narusza art. 8 ust. 2 ustawy żłobkowej. Statut bowiem wyraźnie stanowi, że żłobek działa w formie jednostki budżetowej gminy.

Skarżona uchwala nie narusza także art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Bo to właśnie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego – gmina utworzyła gminną jednostkę organizacyjną, czyli żłobek, jak tego wymaga prawo. Jego zdaniem nie ma też przeszkód, by funkcję dyrektora żłobka pełnił jednocześnie dyrektor przedszkola. Ustawa żłobkowa w tym zakresie stanowi tylko, że pracą żłobka kieruje dyrektor i stawia mu odpowiednie wymagania w zakresie przygotowania teoretycznego i doświadczenia zawodowego. Utrata owych kwalifikacji może co najwyżej stanowić podstawę do rozwiązania stosunku pracy z dyrektorem żłobka.

Za zasadny sąd uznał jedynie zarzut dotyczący korzystania przez żłobek nieodpłatnie z pomieszczeń przedszkola. WSA zgodził się, że taki zapis statutu pozostaje w sprzeczności z art. 12 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

Sędziowie przypomnieli, że zgodnie z tym przepisem, tworząc jednostkę budżetową, co do zasady organ stanowiący gminy nadaje jej statut oraz określa mienie przekazywane jej  w zarząd. Jednostka budżetowa działa na podstawie statutu. Konieczność wyposażenia jednostki budżetowej przez jednostkę samorządu terytorialnego w środki trwałe i obrotowe wynika zarówno z ustawy, jak i z celów, dla których tworzone są te jednostki. Mienie przekazywane jest jednostce budżetowej w zarząd. Należy przez to rozumieć trwały zarząd w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami będący formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Zgodnie z przepisami trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Jednostce budżetowej przysługują szerokie uprawnienia wobec nieruchomości pozostającej w jej zarządzie.

Tymczasem gmina nie ustanowiła na rzecz oddziału żłobkowego w przedszkolu trwałego zarządu. Za taki bowiem nie może być uznane przekazanie oddziałowi prawa do korzystania nieodpłatnie z pomieszczeń przedszkola bez bliższego zdefiniowania treści owego prawa. Sąd doszedł do przekonania, że nieruchomość budynkowa, w której faktycznie funkcjonują oddziały żłobkowe, z założenia nie może być oddana im w trwały zarząd bez uprzedniego wygaszenia prawa trwałego zarządu ustanowionego na rzecz przedszkola.