Postępowanie administracyjne: organ powinien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy

Do ogólnych zasad procedury administracyjnej należy m.in. zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Zgodnie z tym przepisem w toku postępowania organy powinny stać na straży praworządności, a także z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Czytaj także: Czy organ może załatwić sprawę milcząco

Zasady ogólne

W orzecznictwie podkreśla się, że zasady ogólne k.p.a. są dla organu wiążące na równi z innymi przepisami procedury administracyjnej, przy czym art. 7 k.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, ale także wskazówką interpretacyjną prawa materialnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 czerwca 1982 r., sygn. I SA 258/82, ONSA 1982/1/54).

Udowodnione naruszenie zasad ogólnych k.p.a. powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji (por. wyrok Sądu Najwyższego z 23 lipca 1992 r., sygn. III ARN 40/92, LEX nr 10909). Uzupełnieniem art. 7 k.p.a. jest wynikający z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego. W tej sytuacji może powstać wątpliwość czy obowiązek przedstawienia dowodów ciąży tylko na organie prowadzącym postępowanie, czy także na stronie.

Obowiązki organu

Podkreśla się, że zasada prawdy materialnej (obiektywnej) oznacza, że celem postępowania prowadzonego przez organ jest ustalenie tej prawdy na podstawie udowodnionych faktów i okoliczności. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie.

Czytaj także: Postępowanie administracyjne można zawiesić także na wniosek strony

Organ ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 17 stycznia 2008 r., sygn. II SA/Bk 649/07, LEX nr 509178). Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie można przerzucić go na stronę. W sytuacji, gdy strona przedstawia jakiś materiał dowodowy, organ ma obowiązek go ocenić. Powinien także uzupełnić ten materiał, ale tylko wtedy, gdy okaże się to konieczne (wyrok NSA z 19 maja 2010 r., sygn. I OSK 163/10, LEX nr 595239). W razie wątpliwości co do treści żądania strony, które wpłynęło do organu, na organie ciąży obowiązek ustalenia, jaki charakter ma to żądanie (por. m.in. wyrok WSA w Olsztynie z 27 marca 2018 r., sygn. II SA/Ol 982/17, LEX nr 2472072).

Przykład

Załóżmy, że do organu wpłynęło żądanie strony, którego treść budzi wątpliwości. Żądanie to powinno zostać ocenione na podstawie jego treści, a nie tytułu pisma. W razie wątpliwości, organ powinien wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Trzeba jednak pamiętać, że sprecyzowanie żądania jest uprawnieniem strony, a nie do organu (por. m.in. wyrok NSA w Gdańsku z 5 grudnia 2001 r., sygn. II SA/Gd 315/00, LEX nr 76101). To strona decyduje o tym, jaki charakter ma mieć ostateczne jej żądanie. W przypadku pism, które zostały zredagowane w sposób niezrozumiały i niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony, organ informuje stronę o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony i uwarunkowaniach ich złożenia. Obowiązek ten nie rozciąga się jednak na wszystkie pisma strony i nie obejmuje pism, które są jasne i zrozumiałe, nawet jeśli wynika z nich jednoznacznie, że zawarte w nich żądania strony nie mogą zostać uwzględnione (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2006 r., sygn. I OSK 1134/05, LEX nr 275439).

Podkreśla się, że uchybienie przez organ wymaganiom wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce tylko wtedy, gdy –wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy – nie ustala on faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub nakładającej na nią obowiązek (wyrok NSA z 6 marca 2018 r., sygn. II OSK 1174/16, LEX nr 2469167). Organ nie ma obowiązku poszukiwania dodatkowych dowodów, jeżeli zebrał już wyczerpujący materiał dowodowy, pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 kwietnia 2018 r., sygn. III SA/Kr 1142/17, LEX nr 2486974).

Inicjatywa strony

W art. 6 kodeksu cywilnego (dalej k.c.) przyjęto, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W wyroku WSA w Warszawie z 22 lutego 2008 r. (sygn. IV SA/Wa 46/08, LEX nr 489215) stwierdzono, że zasada ta obowiązuje również w postępowaniu administracyjnym, w związku z czym obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie, ale obarcza również stronę, która w swoim dobrze rozumianym interesie powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Inicjatywa dowodowa powinna być zatem przejawiana nie tylko przez organ, ale również przez stronę postępowania.

Wyrażany jest jednak także pogląd, że reguła zawarta w art. 6 k.c. nie ma zastosowania do postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA we Wrocławiu z 15 października 1999 r., sygn. I SA/Wr 929/98, LEX nr 40536). Zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w wyroku NSA z 20 marca 2018 r. (sygn. II GSK 1691/16, LEX nr 2479887), co do zasady ciężar dowodzenia okoliczności istotnych dla sprawy obciąża organ.

Nie można jednak oczekiwać od organu, że będzie z własnej inicjatywy poszukiwać okoliczności pozwalających na zwolnienia strony z odpowiedzialności, mimo stwierdzenia obiektywnych okoliczności rodzących taką odpowiedzialność. Rozpatrując materiał dowodowy, organ nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy. Jednocześnie jednak, jeżeli strona uważa daną okoliczność za istotną, powinna współdziałać z organem w celu wyjaśnienia tej okoliczności.

W sytuacji, gdy organ ustala daną okoliczność faktyczną istotną dla sprawy, na podstawie dowodu, na który się powołuje, to podważenie tego ustalenia wymaga inicjatywy strony. Samo tylko zaprzeczenie przez stronę prawdziwości ustaleń dokonanych przez organ i powołanie się na obowiązek działania organu z urzędu w trakcie postępowania wyjaśniającego, nie powoduje skutecznego zakwestionowania ustaleń organu (wyrok WSA w Poznaniu z 22 marca 2018 r., sygn. II SA/Po 1220/17, LEX nr 2486008).

Przykład

Celem prowadzonego postępowania jest skontrolowanie przestrzegania czasu pracy przez kierowców. Jak zwrócono uwagę w wyroku NSA z 20 marca 2018 r. (II GSK 1644/16, LEX nr 2495356), w takim postępowaniu na organie spoczywa obowiązek ustalenia, czy czas pracy i wypoczynku wymagany przepisami prawa był przestrzegany. Natomiast w razie podnoszenia przez stronę, że w danej sprawie wystąpiły okoliczności zwalniające ją z odpowiedzialności, to strona powinna wykazać te okoliczności. Postępowanie dowodowe prowadzone jest przez organ z urzędu i jest on zobligowany do wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Nie oznacza to jednak uwolnienia strony od wszelkiej aktywności w tym postępowaniu. Strona powinna dowieść okoliczności, które uważa za istotne w sprawie, a które mają wykazać, że nie doszło do zarzucanych jej naruszeń prawa.

Kierowanie się zasadą wyrażoną w art. 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony (por. wyrok NSA z 1 marca 2018 r., sygn. II OSK 2038/17, LEX nr 2458206). W wyroku WSA w Opolu z 6 marca 2018 r. (sygn. II SA/Op 39/18, LEX nr 2466563) zwrócono uwagę, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego to nie to samo co nieograniczony obowiązek poszukiwania przez organ materiałów mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony.

Strona powinna dostarczyć takie materiały, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki. Organ prowadzący postępowanie nie ma przy tym obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Wskazywane przez stronę środki dowodowe nie mogą być pominięte tylko w przypadku, gdy nie zostały jeszcze wyjaśnione sporne fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. ?

Podstawa prawna:art. 7, art. 77-78 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), art. 6 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. DzU z 2018 r., poz. 1025 ze zm.)

Budżet Państwa