Jak urząd zapewnia jawność akt

Postępowanie administracyjne jest jawne dla stron. W art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) zastrzeżono, że organy administracji mają obowiązek zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W myśl art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje jej także po zakończeniu postępowania. Wskazane wyżej czynności przeprowadza się w lokalu organu administracji, w obecności jego pracownika. Organ może także zapewnić dokonywanie tych czynności w swoim systemie teleinformatycznym – po identyfikacji strony (art. 73 § 3 k.p.a.). Strona może ponadto żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów lub kopii akt sprawy bądź wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. Ale takie uprawnienie przysługuje jej tylko wtedy, gdy jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2 k.p.a.).

Bez dodatkowych warunków

Uprawnienie strony do przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek nie zależy od spełnienia przez nią żadnych dodatkowych warunków. Organ może wymagać jedynie, aby strona wykonywała te czynności w jego lokalu i w obecności jego pracownika, ale nie ma prawa domagać się, aby uzasadniła swoje żądanie, bądź nakładać na nią innych ograniczeń (np. przez przyjęcie, że strona ma prawo przeglądać tylko akta na określonym etapie postępowania czy tylko raz).

Interpretacja art. 73 § 1 k.p.a. powinna gwarantować nie tylko realizację podstawowych zasad postępowania administracyjnego (m.in. zasady jawności, czynnego udziału strony, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa), ale także wyrażonego w art. 51 ust. 3 konstytucji RP prawa dostępu każdego do dotyczących go urzędowo dokumentów i zbiorów danych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 15 marca 2013 r., sygn. II SA/Łd 1193/12).

Strona może w szczególności wykonać odręczny odpis danego dokumentu, posłużyć się cyfrowym aparatem fotograficznym, telefonem komórkowym wyposażonym w funkcję aparatu fotograficznego, kamerą cyfrową bądź użyć ręcznego skanera.

Przykład:

Po uzyskaniu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności strona zwróciła się o udostępnienie jej kilku dokumentów z akt postępowania prowadzonego w tej sprawie. Organ chce jej odmówić, motywując to tym, że postępowanie zostało już zakończone, a strona otrzymała wcześniej odpisy tych dokumentów. Nie może jednak tego zrobić. Strona ma bowiem prawo wglądu do akt sprawy także po zakończeniu postępowania. Jest to niezależne od doręczenia jej przez organ z urzędu odpisów dokumentów w toku postępowania (wyrok WSA w Białymstoku z 21 sierpnia 2014 r., sygn. II SAB/Bk 24/14).

Udostępniane są jednak tylko te dokumenty, które są w aktach danej sprawy jako zbiorze dokumentów zgromadzonych i wytworzonych przez organ administracji, a nie jakichkolwiek dokumentów, w tym dokumentów będących w posiadaniu bądź dyspozycji innego organu (wyrok WSA w Krakowie z 18 lutego 2014 r., sygn. III SAB/Kr 72/13). Zgodnie z wyrokiem WSA w Szczecinie z 30 czerwca 2011 r. (sygn. II SA/Sz 386/11) w sytuacji, gdy dany organ nie jest w posiadaniu dokumentu żądanego przez stronę, powinien poinformować ją o tym, a jeśli wie, gdzie ten dokument może się znajdować – powiadomić o tym wnioskodawcę.

Sporządzanie kopii

W orzecznictwie przyjmuje się, że organ administracji nie ma obowiązku wykonywania, nawet odpłatnie, kserokopii dokumentów zawartych w aktach i dostarczania ich stronie. Utrwalanie wiadomości zawartych w aktach w formie notatek lub odpisów ustawodawca w art. 73 § 1 k.p.a. powierzył bowiem jednoznacznie stronie, bez względu na użyte przez nią w tym celu środki techniczne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2014 r., sygn. II OSK 2997/12). NSA wyjaśnił, że trzeba odróżnić nakazaną prawem czynność organu udostępnienia stronie akt sprawy od czynności udostępnienia akt sprawy we wskazanej przez stronę formie.

Organ ma obowiązek umożliwienia stronie sporządzenia odpisu dokumentu, ale nie ma obowiązku wykonywać tego odpisu za stronę (por. także wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. II OSK 104/10). To organ decyduje o tym, w jaki sposób może wywiązać się z obowiązku udostępnienia stronie akt sprawy. Strona nie ma zatem prawa domagać się – w sposób wiążący dla organu – udostępnienia jej akt sprawy poprzez sporządzenie kserokopii dokumentów czy w innej wskazanej formie (wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2014 r., sygn. II SA/Wa 1545/13).

Prezentowany jest jednak także odmienny pogląd. W postanowieniu NSA z 19 stycznia 2010 r. (sygn. II OSK 2043/09) przyjęto, że organ ma swobodę przy tworzeniu warunków sporządzania kserokopii, ale odmowa ich wydania narusza art. 73 § 1 k.p.a.

Skoro strona ma prawo sporządzać notatki lub odpisy z wszelkich pism znajdujących się w aktach sprawy, to brak jest podstaw do odmowy sporządzenia tych pism za pomocą kserokopiarki czy innych nowoczesnych urządzeń służących do powielania i gromadzenia materiałów oraz informacji. Problem może jedynie sprowadzać się do ustalenia odpłatności. Zgodnie z tym stanowiskiem, jeżeli ktokolwiek wystąpi do organu o wydanie odpisu (kserokopii) z akt sprawy, to w każdym przypadku odmowy trzeba wydać postanowienie odmowne, gdyż tylko ono służy wyrażeniu stanowiska organu o bezpodstawności żądania (por. także wyrok WSA w Białymstoku z 21 sierpnia 2014 r., sygn. II SAB/Bk 24/14).

Przykład:

Strona z powodu problemów zdrowotnych zwróciła się o przesłanie przez organ dokumentów zebranych w jej sprawie do miejscowości, w której mieszka. NSA w wyroku z 11 maja 2010 r. (sygn. I OSK 693/10) stwierdził, że co do zasady z art. 73 § 1 k.p.a. nie wynika, że na organie spoczywa obowiązek przesłania akt sprawy do miejscowości, w której mieszka strona, gdzie będzie się ona mogła z nimi zapoznać. Co jednak nie oznacza, że nie mogą zaistnieć wyjątkowe sytuacje, które poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z aktami postępowania ograniczą jej czynny udział w postępowaniu. Za wyjątkową sytuację można uznać taką, w której ze względu na brak możliwości osobistego zapoznania się z aktami sprawy, spowodowany obiektywnie istniejącymi przeszkodami, strona będzie pozbawiona możności obrony swych praw w postępowaniu. W takim przypadku organ może skorzystać z rozwiązania, jakie przewiduje art. 52 k.p.a., i umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy we właściwym organie administracji rządowej lub organie samorządu terytorialnego.

Podkreśla się jednak, że nie można stosować art. 52 k.p.a. do „przymuszenia" strony do zapoznania się w określony sposób z aktami sprawy, jeżeli strona sama lub jej pełnomocnik nie wystąpi o zastosowanie tego trybu (wyrok NSA z 13 lutego 2014 r., sygn. I OSK 1806/12).

Uwierzytelnianie odpisów

W myśl art. 73 § 2 k.p.a. warunkiem otrzymania przez stronę uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy jest wykazanie przez nią ważnego interesu uzasadniającego ich uzyskanie. Aby skorzystać z takiego uprawnienia, strona nie musi najpierw przeglądać akt sprawy czy robić z nich notatek. Prawa strony wynikające z § 1 i § 2 art. 73 k.p.a. są bowiem od siebie niezależne (wyrok WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2008 r., sygn. I SA/WA 56/08).

Do wydania uwierzytelnionych odpisów nie wystarcza, że wnioskodawca ma status strony. Organ prowadzący postępowanie powinien dodatkowo zbadać, czy żądanie strony jest uzasadnione jej ważnym interesem. Zgodnie z wyrokiem NSA z 4 lutego 2014 r. (sygn. II OSK 2118/12) ważnym interesem strony może być posiadanie uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych zarówno dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, jak i w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach prawnych.

WSA w Warszawie w wyroku z 27 lutego 2013 r. (sygn. II SA/Wa 1557/12) zwrócił uwagę, że podstawę do ustalenia, czy żądanie strony jest uzasadnione jej ważnym interesem, stanowić będą na ogół dane uzyskane od strony postępowania. Żądanie musi być zatem skonkretyzowane w stopniu umożliwiającym organowi ocenę jego zasadności w realiach danej sprawy.

Strona występująca na podstawie art. 73 § 2 k.p.a. o wydanie uwierzytelnionych odpisów dokumentów musi wskazać konkretne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, aby jej uprawnienie do ich uzyskania mogło być zrealizowane. Organ, do którego kierowane jest żądanie, nie może się domyślać, jakie dokumenty strona miała na myśli, składając wniosek – to strona musi sprecyzować, jakich dokumentów dotyczy jej żądanie (wyrok WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2011 r., sygn. VII SA/Wa 58/11).

Kiedy dopuszczalna odmowa

W art. 74 § 1 k.p.a. przewidziano, że wskazanych wyżej regulacji określających zasady dostępu strony do akt nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności „tajne" lub „ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji wyłączy ze względu na ważny interes państwowy.

O tym, które informacje niejawne powinny być objęte klauzulą „tajne" lub „ściśle tajne", rozstrzygają przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych. Przyjęto w niej, że niejawne są takie informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby niekorzystne z punktu widzenia jej interesów, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażenia.

Informacjom niejawnym nadaje się klauzulę „ściśle tajne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje wyjątkowo poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej np. przez to, że:

- osłabi jej gotowość obronną, czy

- doprowadzi lub może doprowadzić do identyfikacji funkcjonariuszy, żołnierzy lub pracowników służb odpowiedzialnych za realizację zadań wywiadu lub kontrwywiadu, którzy wykonują czynności operacyjno-rozpoznawcze, jeżeli zagrozi to bezpieczeństwu wykonywanych czynności.

Natomiast informacjom niejawnym nadaje się klauzulę „tajne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej np. przez to, że:

- utrudni wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa państwa lub ścigania sprawców zbrodni przez służby lub instytucje do tego uprawnione,

- w istotny sposób zakłóci funkcjonowanie organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości,

- przyniesie stratę znacznych rozmiarów w interesach ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej.

WSA w Łodzi w wyroku z 3 października 2012 r. (sygn. III SA/Łd 650/12) wyjaśnił, że pojęcie „ważny interes państwowy" wymaga indywidualizacji i skonkretyzowania w każdym wypadku jego zastosowania przy rozpatrywaniu uprawnienia strony do wglądu do akt sprawy. Organ powinien wskazać, ze względu na jaki konkretnie ważny interes państwowy wyłączył akta sprawy i dlaczego tak skonkretyzowany interes przemawiał za wyłączeniem tych akt.

W myśl art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Jak zwrócił uwagę WSA w Warszawie w wyroku z 30 stycznia 2013 r. (sygn. IV SA/Wa 2136/12), obowiązek szczegółowego uzasadnienia odmowy umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy doznaje ograniczenia, gdyż organ nie może ujawnić informacji niejawnych.

Przykład:

Do organu nadzoru budowlanego wpłynął wniosek strony o uwierzytelnienie kopii z akt sprawy. W tej sytuacji organ powinien podjąć następujące czynności:

1. sprawdzić, czy wnioskodawca jest stroną tego postępowania, a jeśli tak – zbadać, czy uwierzytelnienie kopii z akt sprawy jest uzasadnione jego ważnym interesem,

2. załatwić zgłoszone żądanie albo przez czynność materialno-techniczną w postaci uwierzytelnienia kopii z akt, albo przez wydanie postanowienia o odmowie uwierzytelnienia na podst. art. 74 § 2 k.p.a. (postanowienie NSA z 14 września 2010 r., sygn. II OSK 1676/10).