Pytania prejudycjalne jako narzędzie pracy sędziego

Pytania prejudycjalne z Polski mogą być zadawane już od 15 lat, czyli od przystąpienia do Unii Europejskiej. Przez 14 lat nie były często wykorzystywane w porównaniu z innymi krajami UE. Nierzadko były sporządzone wadliwie, co skutkowało ich odrzuceniem bądź stwierdzeniem braku właściwości TSUE. Najwięcej pytań prejudycjalnych zadały sądy administracyjne i należy przyznać, że te były sformułowane wzorcowo.

Czytaj także: Pytania prejudycjalne SN przed TSUE: jedyne rozstrzygnięcie to odmowa odpowiedzi - uważa Konrad Wytrykowski

W badaniach przeprowadzonych wśród sędziów sądów powszechnych poświęconych przyczynom ograniczeń w zadawaniu pytań prejudycjalnych wymieniana jest przede wszystkim obawa o poprawność konstrukcji, zarzut ewentualnej przewlekłości postępowania, brak wniosku stron oraz generalnie zachęty do sięgania po taki instrument.

Jest obowiązek pytania

Tymczasem współpraca sądów krajowych z Trybunałem Sprawiedliwości UE jest jednym z najważniejszych środków zapewniających jednolitą wykładnię prawa wspólnotowego. Brak takiej interakcji utrudnia, a wręcz prowadzi do braku pewności stosowania prawa UE w poszczególnych państwach członkowskich.

Co istotne, niewystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym, gdy w trakcie postępowania powstają wątpliwości interpretacyjne, od których zależy prawidłowe rozstrzygnięcie, zawsze narusza prawa UE.

Pytanie prejudycjalne pozwala sądom krajowym zwrócić się do TSUE o wykładnię lub ważność przepisów UE (art. 267 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Definicja jest bardzo prosta, jednak problem sprawia ustalenie, jak zidentyfikować sprawę, w której znajdzie zastosowanie. Należy w pierwszej kolejności ustalić, czy chodzi o konkretny przepis prawa UE, którego prawidłowa wykładnia pomoże znaleźć rozwiązanie. Ma to miejsce, kiedy interpretacja przepisu krajowego i wspólnotowego prowadzi do rozbieżnych wniosków.

Jeżeli chodzi o powołanie się na Kartę praw podstawowych UE, to nie może być ona samodzielną podstawą pytania prejudycjalnego. Kluczowe bowiem znaczenie dla stosowania Karty ma ustalenie, czy sprawa, w której pojawia się możliwość wykorzystania KPP, ma łącznik unijny, tj. wiąże się ze stosowaniem prawa UE. Są to sytuacje dotyczące wykładni np. dyrektyw, rozporządzeń, traktatów, a także występujące przy ocenie regulacji prawa krajowego (np. polskich ustaw) stanowiących transpozycję norm prawa UE.

Najlepiej prosto i krótko

Rolą TSUE w procedurze prejudycjalnej jest dokonywanie wykładni prawa Unii Europejskiej lub orzekanie w przedmiocie jego ważności, nie zaś stosowanie tego prawa do stanu faktycznego leżącego u podstaw postępowania głównego. Orzekając w przedmiocie wykładni lub ważności prawa UE, TSUE stara się też udzielić odpowiedzi użytecznej dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym, lecz to do sądu krajowego należy wyciągnięcie z niej konkretnych wniosków, w tym – w razie potrzeby – podjęcie decyzji o niestosowaniu danego przepisu prawa krajowego.

Najważniejszym zadaniem sądu krajowego jest sformułowanie pytania w taki sposób, aby nie dotyczyło ono interpretacji przepisów prawa krajowego. Jest to niedopuszczalne. Przedmiotem pytania o wykładnię może być jedynie akt prawa unijnego, przy czym zakres przedmiotowy nie ogranicza się do aktów prawa wtórnego. Pytanie o wykładnię może dotyczyć też umowy międzynarodowej zawartej przez UE lub zasad ogólnych.

Formułując pytanie prejudycjalne, przede wszystkim należy mieć na względzie treść regulaminu postępowania przed TSUE, który reguluje kwestie związane z formą oraz zawartością wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Wniosek powinien zawierać:

a) zwięzłe omówienie przedmiotu sporu oraz istotnych okoliczności faktycznych, jakie ustalił sąd odsyłający, lub co najmniej wskazanie okoliczności faktycznych, na jakich oparte są pytania;

b) treść przepisów krajowych mogących mieć zastosowanie w sprawie oraz, w stosownym przypadku, wskazanie istotnego orzecznictwa sądów krajowych;

c) omówienie powodów, dla których sąd odsyłający rozpatruje kwestię wykładni lub ważności określonych przepisów prawa UE, jak również związku, jaki dostrzega on między tymi przepisami a uregulowaniami krajowymi, które znajdują zastosowanie w postępowaniu głównym.

Z własnego doświadczenia wiem, że im prościej i krócej napisze się odesłanie prejudycjalne, tym sprawniejsza będzie procedura przed TSUE i szybciej zapadnie orzeczenie, które pomaga rozstrzygnąć sprawę.

Odmowa skierowania pytania prejudycjalnego przez sąd krajowy nie może być arbitralna. Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka przy okazji rozpoznawania skarg na stosowanie prawa europejskiego w państwach członkowskich oceniło odmowę zadania pytania prejudycjalnego przez sąd krajowy z perspektywy zgodności z art. 6 ust. 1 europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Nie kwalifikując samego odesłania prejudycjalnego w kategoriach prawa strony, ETPCz uznał, że arbitralna odmowa przez sąd krajowy skierowania pytania prejudycjalnego narusza prawo do rzetelnego procesu, zwłaszcza jeżeli decyzję tę podjął sąd rozstrzygający w ostatniej instancji ( por. wyrok ETPCz z 8 kwietnia 2014 r. w sprawie Dhahbi przeciwko Włochom skarga nr 17120/09, a także wyrok ETPCz z 28 sierpnia 2018 r. w sprawie Somorjai przeciwko Węgrom, skarga nr 60934/13). Krótko mówiąc, ETPCz ocenia tylko, w jaki sposób sąd uzasadnia odmowę skierowania pytania prejudycjalnego, nie odnosi się do tego, czy sąd miał czy nie miał obowiązku zwrócenia się do TSUE, bo nie mieści się to w kategoriach prawa do rzetelnego procesu.

W odpowiedniej kolejności

Formułując pytanie prejudycjalne, trzeba mieć na względzie zasadę pierwszeństwa stosowania prawa UE wynikającą z deklaracji nr 17 do traktatu lizbońskiego. Rzeczywiste funkcjonowanie zasady pierwszeństwa jest ściśle związane z bezpośrednią skutecznością prawa wspólnotowego i z problematyką stosowania go przez sądy i organy administracji. Zasada pierwszeństwa określa stosunek prawa unijnego do prawa krajowego. Jest pewnego rodzaju swoistą regułą kolizyjną. W doktrynie określa się ją formułą lex communae (Europeum) derogat legi interali (prawo wspólnotowe [europejskie] uchyla prawo wewnętrzne). Nie prowadzi do ustalenia nadrzędności prawa unijnego nad prawem krajowym, lecz do pierwszeństwa jego stosowania w razie kolizji co najmniej dwóch norm prawnych. Nie stoi temu na przeszkodzie okoliczność, że przepis prawa unijnego został uchwalony wcześniej niż sprzeczny z nim przepis prawa krajowego. Przepisy krajowe nie przestają obowiązywać, jedynie nie mogą być zastosowane w stopniu wymaganym przez traktaty oraz w stopniu, na który zezwala ustawa krajowa ratyfikująca te traktaty (por. wyrok ETS z 17 grudnia 1970 r. C – 11/70 Internationale Handelsgesellschaft GmbH przeciwko Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel oraz wyrok ETS z 15 lipca 1964 r. sygn. 6/64 Flamino Costa v. ENEL).

Obowiązek stosowania zasady pierwszeństwa sądy krajowe powinny uwzględniać z urzędu (co należy jednak odróżnić od obowiązku stosowania prawa UE z urzędu).

Zarzut przewlekle prowadzonego postępowania z uwagi na skierowanie pytania prejudycjalnego skutecznie odstrasza sędziów od ich zadawania. W mojej ocenie wynika to jedynie z dziwacznie rozumianej przewlekłości postępowania w Polsce, co czasem wiąże się z brakiem podejmowanych przez kilka tygodni czynności w sprawie. W ugruntowanym od kilkudziesięciu lat orzecznictwie ETPCz wskazuje, że przedłużenie postępowania sądowego ze względu na skierowanie pytania nie może być uznane za przewlekłość, a oczekiwanie na odpowiedź nie może być wliczane do czasu postępowania, za który państwo ponosi odpowiedzialność (por. orzeczenie ETPCz z 12 października 1978 r. Zand przeciwko Austrii, skarga nr 7360/76 oraz wyroki ETPCz: z 26 lutego 1998 r., nr 20323/92 w sprawie Pafitis przeciwko Grecji oraz z 30 września 2003 r., nr 40892/98 w sprawie Koua Poirezz przeciwko Francji).

Więcej odwagi!

Kierowanie pytań prejudycjalnych nie może się jednak wiązać z jakąkolwiek dowolnością, co mogłoby wywoływać ujemne konsekwencje dla strony postępowania. Podstawą procedury jest współpraca sądu krajowego z TSUE, co ma pomóc znaleźć najlepsze rozstrzygnięcie dla konkretnego problemu stron postępowania. Dlatego orzecznictwo TSUE podkreśla, aby pytanie dotyczyło sprawy, nie było hipotetyczne i dotyczyło prawa wspólnotowego.

Obecnie procedura prejudycjalna stała się przedmiotem ostrej debaty publicznej, a wręcz politycznej, co martwi, zwłaszcza w kontekście celu, do którego została powołana. Pojawiają się nawet argumenty, że TSUE zastępuje Trybunał Konstytucyjny czy nawet ETPCz. Należy jednak podkreślić, że nie można tych instytucji traktować zamiennie. Inna jest bowiem rola sądów konstytucyjnych, a inna TSUE, a jeszcze inna ETPCz.

Na zakończenie, na podstawie własnej praktyki pragnę zachęcić wszystkich prawników reprezentujących strony do wnioskowania o zwracanie się do TSUE z jak największą liczbą odesłań prejudycjalnych, a sędziów do samodzielnego ich kierowania. Procedura ta nie dość, że poszerza horyzonty, wiedzę prawniczą, to jeszcze najzwyczajniej upraszcza pracę, bo rozwiązują się problemy będące przedmiotem rozbieżnego stanowiska doktryny i Sądu Najwyższego (np. sprawa C-149/16), powoduje zmiany przepisów krajowych polegające na dostosowaniu go do wymogów prawa wspólnotowego. A co najważniejsze, interpretacja takich przepisów jest zbliżona w każdym kraju członkowskim, co ułatwia swobodne przemieszczanie się po Europie, podejmowanie pracy zarobkowej, czyli to, do czego Unia Europejska została stworzona.