Prof. Stanisław Biernat: Trybunał Konstytucyjny ma znowu wyręczyć Sejm

Jak wiadomo, od niemal pół roku Trybunał Konstytucyjny nie obraduje i nie orzeka w pełnym składzie (z jednym jak dotąd wyjątkiem) wobec sprzeciwu sześciu sędziów, którzy kwestionują kompetencje sędzi Julii Przyłębskiej do kierowania Trybunałem po upływie jej sześcioletniej kadencji prezesa Trybunału.

W celu przezwyciężenia kryzysu grupa posłów wniosła do Sejmu w maju 2023 r. projekt nowelizacji ustawy o zmianie ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (druk sejmowy nr 3187). Projektowana zmiana dotyczyła art. 37 ust. 2 ustawy i miała polegać na zmniejszeniu minimalnej liczby sędziów wymaganej dla rozpoznawania spraw w pełnym składzie z 11 do 9 osób. Z niejasnych powodów, wiążących się prawdopodobnie z brakiem porozumienia w koalicji rządzącej, prace nad tym projektem zostały wstrzymane. Zamiast tego prezes Rady Ministrów wpadł na pomysł, aby kryzys w Trybunale przezwyciężyć rękami sędziów Trybunału.

Czytaj więcej

Sądy i trybunały

Premier do TK: chodzi o sprawność Trybunału

Trybunał Konstytucyjny opublikował uzasadnienie wniosku premiera zmierzającego do obniżenia minim...

Mogłoby się wydawać, że zjawisko wyręczania się władzy politycznej Trybunałem w załatwianiu problemów, z którymi Sejm nie był się w stanie zmierzyć lub politykom zabrakło odwagi, osiągnęło apogeum w głośnym wyroku w sprawie aborcji z 22 października 2020 r., sygn. K 1/20. Wydawało się także, że po wniosku prezesa Rady Ministrów do Trybunału Konstytucyjnego w 2021 r. i po wydaniu wyroku w sprawie K 3/21, w którym orzeczono o niezgodności z konstytucją podstawowych przepisów traktatów europejskich, nic już nie jest w stanie zaskoczyć obserwatorów.

Wniosek premiera

Mimo wszystko wniosek prezesa RM do Trybunału z 7 czerwca 2023 r. w sprawie K 8/23 zadziwia swoją „pomysłowością”. W tym wniosku premier wniósł o zbadanie zgodności z konstytucją art. 37 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK. Przepis ten brzmi: „Rozpoznanie sprawy w pełnym składzie wymaga udziału co najmniej jedenastu sędziów Trybunału.” Przepis ten został we wniosku zakwestionowany: „w zakresie, w jakim uniemożliwia orzekanie przez Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie w sytuacji odmowy orzekania przez mniejszość konstytucyjnego składu Trybunału Konstytucyjnego”. Jako wzorce kontroli wnioskodawca wskazał art. 197, art. 190 ust. 5, art. 188, art. 189, art. 7 oraz art. 8 ust. 1 konstytucji. Warto poddać analizie uzasadnienie wniosku do Trybunału. Na wstępie należy zauważyć, że uzasadnienie jest chaotyczne i wewnętrznie niespójne.

Jak wyjaśniono w uzasadnieniu wniosku: „problem konstytucyjny dotyczy dopuszczalności określenia w ustawie zwykłej kworum [pisownia z wniosku] wymaganego dla orzekania (szerzej: dokonywania czynności) przez pełny skład Trybunału Konstytucyjnego w szczególności w sytuacji, gdy unormowanie ustawowe umożliwia działania obstrukcyjne, polegające na odmowie orzekania przez część sędziów Trybunału Konstytucyjnego w ramach pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego”.

Czytaj więcej

Sądy i trybunały

TK ma wesprzeć PiS w odblokowaniu Trybunału

Premier Mateusz Morawiecki złożył do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o zbadanie konstytucyjnośc...

Wnioskodawca zakwestionował zatem przepis ustawowy wyznaczający minimalną liczbę sędziów niezbędną dla sformowania pełnego składu. Jak sam stwierdza: „Ustanowienie stosunkowo wysokiego, sztywnego oraz oderwanego od okoliczności danej sprawy kworum nie tylko wkracza w materię konstytucyjną, ale ponadto, w sytuacji gdy w sposób nieuprawniony sędziowie stanowiący mniejszość składu Trybunału Konstytucyjnego odmawiają orzekania, będzie paraliżować działalność Trybunału Konstytucyjnego, uniemożliwiając sprawną i prawidłową realizację jego konstytucyjnych obowiązków (…). Brak możliwości zebrania pełnego składu doprowadzić może do sytuacji, gdy niemożliwe stanie się przesądzenie kwestii dotyczących konstytucyjności przepisów o najważniejszym znaczeniu dla państwa czy też fundamentalnych z punktu widzenia ochrony praw i wolności człowieka. Destrukcyjny skutek takiej sytuacji dla ustrojowego znaczenia Trybunału Konstytucyjnego wydaje się oczywisty”.

W uzasadnieniu można spotkać tezy jawnie nietrafne. Dotyczy to np. stwierdzenia: „W świetle unormowań konstytucyjnych zagadnienie minimalnej liczby sędziów biorących udział w czynnościach orzeczniczych podlegających przypisaniu pełnemu składowi Trybunału należy do materii konstytucyjnej”. W rzeczywistości, konstytucja nie zna w ogóle pojęcia „pełny skład” sędziów Trybunału.

Wzorce kontroli

W uzasadnieniu wniosku znajduje się szerokie omówienie przepisów konstytucji powołanych przez wnioskodawcę jako wzorce kontroli. Z żadnego z tych przepisów nie sposób wyprowadzić jednak wniosków co do składów, w jakich ma orzekać Trybunał, czy też co do tego, ilu sędziów jest niezbędnych do orzekania w pełnym składzie. W szczególności nie wynika to z art. 194 ust. 1 konstytucji „Trybunał Konstytucyjny składa się z 15 sędziów".

Nie do zaakceptowania jest zatem twierdzenie wnioskodawcy, że „zagadnienie minimalnej liczby sędziów biorących udział w czynnościach orzeczniczych podlegających przypisaniu pełnemu składowi Trybunału należy do materii konstytucyjnej”. Ukształtowanie pełnego składu jest materią ustawową (art. 197 konstytucji). Minimalna liczba sędziów dla sformowania pełnego składu była określona w kolejnych ustawach i wynosiła 9, 11 lub 13 sędziów.

Uznaniowa zdolność

Zastrzeżenia wnioskodawcy wobec zaskarżonego art. 37 ust. 2 ustawy dotyczą m.in. tego, że „paraliżowanie za pomocą instrumentów prawnych choćby potencjalne możliwości rozpoznawania zawisłych przed Trybunałem spraw oraz orzekania w tych sprawach czyni kompetencje Trybunału iluzorycznymi, godząc w gwarantowany konstytucyjnie standard ochrony prawnej. Sytuacja taka jest nie do pogodzenia również z wyrażoną w preambule ustawy zasadniczej dyrektywą rzetelnego i sprawnego działania instytucji publicznych.”

Kropkę nad i stawia wnioskodawca, konkludując: „Regulacje ustawowe, które wprowadzają kworum [pisownia oryginału – SB] dla działania przez Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie, sprawiają, że możliwa jest sytuacja, w której działania części sędziów Trybunału uniemożliwiają wykonywanie kompetencji przez Trybunał Konstytucyjny. W związku z tym będą one także pozostawać w sprzeczności z przepisami ustawy zasadniczej. (…) określenie przez ustawodawcę kworum pełnego składu Trybunału stanowi wkroczenie w materię konstytucyjną w zakresie, w jakim umożliwia paraliż prac Trybunału Konstytucyjnego przez mniejszość składu Trybunału. (…) Regulując bowiem kworum wymagane dla pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego, przyjął rozwiązanie dysfunkcjonalne, sprzeczne z konstytucyjnym wzorcem (naruszenie obowiązku negatywnego) i uniemożliwiające realizację konstytucyjnych wartości, w tym sprawnego wykonywania przez Trybunał jego kompetencji (naruszenie obowiązku pozytywnego). (…) Ze względu na (…) konieczność zapewnienia efektywności przepisów określających kompetencje Trybunału Konstytucyjnego, niedopuszczalna jest sytuacja, w której Trybunał zostanie w praktyce pozbawiony możliwości wywiązywania się ze swoich konstytucyjnych powinności ze względu na nieuprawnioną odmowę orzekania w pełnym składzie Trybunału przez mniejszościową grupę sędziów Trybunału”.

Wobec takiego podejścia nie dziwi, że wnioskodawca nie sprecyzował, jakie byłoby akceptowane minimum sędziów tworzących pełny skład. Jego zdaniem „pełny skład to po prostu sędziowie, którzy są zdolni do orzekania w danej sprawie (posiadają legitymację, nie zostali wyłączeni od orzekania, stawili się w celu wzięcia udziału w czynnościach procesowych)”. Tak więc odstąpienie od określenia w ustawie minimalnej liczby sędziów tworzących pełny skład miałoby służyć temu, by zawsze dało się sformować pełny skład z większą lub mniejszą liczbą sędziów.

Dokonywanie oceny „zdolności do orzekania” i względów usprawiedliwiających albo nieusprawiedliwiających nieobecność sędziów byłoby w pełni uznaniowe. W efekcie Trybunał zawsze mógłby orzekać w „pełnym składzie” jako wyłącznie takim, który w danym momencie udało się zebrać prezesowi Trybunału. Taki byłby skutek uwzględnienia wniosku premiera przez Trybunał Konstytucyjny.

Co będzie dalej

Warto obserwować, jak odniesie się Trybunał do wniosku premiera. Jest oczywiste, że ten wniosek ma służyć rozwiązaniu doraźnego problemu odmowy orzekania przez grupę sędziów. Zarzut niezgodności zaskarżonego przepisu z konstytucją ma charakter okazjonalny, sytuacyjny i jest ściśle związany z aktualną sytuacją w Trybunale. Jest to zamiar interwencyjnego załatwienia sprawy konfliktu w TK. Bieżący problem zostałby załatwiony w ten sposób, że pełny skład opierałby się nie na ściśle ustalonej minimalnej liczbie sędziów, ale miałby charakter zmienny, elastyczny, dostosowany do liczby sędziów, którzy są gotowi do orzekania. Rodziłoby to też ryzyko manipulowania sprawami, które powinny być rozpoznane w pełnym w składzie, a zatem w założeniu – przy udziale wszystkich sędziów Trybunału w sytuacji nieobecności blisko połowy sędziów TK (w tym np. wysłania ich na zaległe urlopy).

Należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny jest bardzo małym sądem o jednocześnie bardzo dużej władzy. Przyjęcie zatem, że minimalne reguły dla orzekania (formowania składów) przez Trybunał Konstytucyjny nie są sztywne, ale są wypadkową różnych okoliczności i faktycznie mogą zależeć od organizacji przyjętej przez jego prezesa, należy odczytywać nie jako efekt troski o sprawność i efektywność działania tej instytucji, ale jako zagrożenie dla porządku ustrojowego państwa. Wniosek premiera jest kolejnym przykładem instrumentalnego traktowania Trybunału przez władzę polityczną.

Przyszłość pokaże, czy Trybunał będzie w stanie orzec o niezgodności art. 37 ust. 2 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym z powołanymi przez wnioskodawcę przepisami konstytucji. Żaden z tych przepisów nie jest adekwatnym wzorcem kontroli. W takich sytuacjach Trybunał używa formuły: „przepis nie jest niezgodny”.

Orzeczenie o niezgodności z konstytucją art. 37 ust. 2 ustawy wymagałoby nie lada ekwilibrystyki. Wyrok musiałby bowiem stwierdzać, że przepis ustawowy wyznaczający minimalną liczbę sędziów formujących pełny skład jest niezgodny z konstytucją, natomiast brak takiego przepisu jest z konstytucją zgodny.

Rodzi się również pytanie, jaki skutek miałby wyrok uwzględniający wniosek premiera. Art. 197 konstytucji wskazuje jasno, że organizacja Trybunału ma zostać określona w ustawie. To zatem ustawa, a nie orzeczenie Trybunału ma konkretyzować liczebność składów orzekających. Trybunał Konstytucyjny jest nie bez powodu nazywany ustawodawcą negatywnym. Orzeka bowiem o konstytucyjności bądź niekonstytucyjności obowiązujących aktów normatywnych. Nie może natomiast dopisywać rozwiązań do obowiązujących aktów prawnych. W innym wypadku naruszałby konstytucyjną zasadę podziału władzy.

Wyrok nie doda normy

Oznacza to, że Trybunał nie może swoim wyrokiem dodać nowej normy do art. 37 ust. 2 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem jako zezwalającej mu na orzekanie (w sytuacji wskazanej we wniosku premiera) bez zebrania wymaganego kworum wynikającego z tego przepisu. Trybunał może wprawdzie zakwestionować samą liczebność składu orzekającego, ale wówczas sprawa nadal będzie wymagała reakcji ustawodawcy. Dopiero po stosownej nowelizacji Trybunał mógłby przystąpić do orzekania na nowych zasadach – określonych stosownie do art. 197 konstytucji – przez ustawodawcę.

Do rozpoznania omawianego wniosku premiera został wyznaczony pięcioosobowy skład orzekający. To kolejna osobliwość: pięciu sędziów ma decydować o zgodności z konstytucją przepisu ustawy określającego wymagania dla sformowania pełnego składu sędziów Trybunału. Decyzja większości tego składu orzekającego (a zatem wystarczy trzech sędziów) może zatem spowodować istotną zmianę w funkcjonowaniu tego konstytucyjnego organu państwa.