Nie ma jednego wymogu odległości monopoli od kościołów i szkół w gminie

Takie wnioski dla samorządów płyną z jednego z ostatnich wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. 

Kością niezgody w sprawie była uchwała dotycząca zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jej radni w sierpniu 2018 r. postanowili, że miejsca sprzedaży napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 30 m od obiektów chronionych, tj. szkół oraz innych placówek oświatowo-wychowawczych oraz kościołów. W uchwale przewidziane zostały także regulacje określające sposób mierzenia odległości pomiędzy obiektem chronionym a punktem sprzedaży alkoholu.

Czytaj więcej

Samorząd i administracja

Sprzedaż alkoholu: rada gminy określa liczbę punktów

Uchwalona przez radę gminy liczba punktów sprzedaży alkoholu powinna dotyczyć terenu całej gminy....

Zakaz sprzedaży alkoholu a miejsca chronione 

Takie rozwiązanie nie spodobało się prokuratorowi. Jego zarzuty były na tyle poważne, że zażądał częściowego unieważnienia uchwały. Konkretnie chodziło właśnie o określenie odległości nie mniejszej niż 30 metrów pomiędzy punktami sprzedaży napojów alkoholowych (przeznaczonych do spożycia na miejscu i poza nim) a obiektami chronionymi. W ocenie prokuratora taki limit jest bowiem niewystarczający i pozostaje w oczywistej, rażącej sprzeczności z celami oraz zadaniami wskazanymi w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Narusza także konstytucję. W konsekwencji, w opinii skarżącego prokuratora, uchwała stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego.

Prokurator nie krył co prawda, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie wskazuje liczbowo minimalnych odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od tzw. obiektów chronionych. Niemniej, jego zdaniem, nie upoważnia to organów gminy do samowolnego i bezkrytycznego określenia tych odległości w sprzeczności z celem i postawionymi w ustawie zadaniami.

Samorządowcy odpierali te zarzuty. Podkreślali, że ustawodawca nie wskazuje jaka odległość pozwoli na realizację celów ustawy, pozostawiając tę kwestię dla rady gminy. A skoro tak, to rada gminy wypełniła tę delegację ustawową, bo określiła nie tylko odległość lokalizacji punktów sprzedaży, ale również sprecyzowała sposób jej pomiaru. Wskazano przy tym na wiejski charakter gminy i jej uwarunkowania topograficzne. 

Odległość monopolu od szkoły i kościoła

Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Olsztynie nie dopatrzył się podstaw do unieważnienia uchwały w zaskarżonej części. Przypomniał, że zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, rada gminy ma prawo w drodze uchwały ustalić zasady usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przy czym należy przez nie rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej, jak i tych, które rada uzna za zasługujące na szczególną ochronę.

Tak jak prokurator, sąd nie miał wątpliwości, że celem ustawy jest m.in. ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania. A skoro tak, to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom.

Niemniej w dokonanej przez WSA ocenie spornej kwestii, w każdym przypadku należy brać pod uwagę konkretne uwarunkowania występujące w danej gminie. Ani bowiem zawarte w ustawie upoważnienie dla rady gminy, ani żaden inny przepis ustawy nie zawierają dyrektyw mówiących, w jaki sposób należy ustalać zasady dotyczące wprowadzonych ograniczeń w tym zakresie.

Jak tłumaczył sąd, przepis pozostawia zatem kwestię usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych prawodawcy samorządowemu. I nie zawiera jakichkolwiek wskazówek czy wytycznych dotyczących realizacji tej kompetencji. Oznacza to, zdaniem WSA, że granice władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego w spornym przypadku wyznaczają nie tylko cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości, ale także konstytucyjne zasady samodzielności samorządu terytorialnego i stanowienia prawa miejscowego.

Czytaj więcej:

Administracja

Gdzie i jak sprzedawać trunki

Gmina w uchwale o lokalizacji punktów...

Pro

Sąd zauważył, że uwarunkowania urbanistyczne danej gminy nadają konkretnej jednostce odległości – w spornej sprawie: 30 metrom – "inny wymiar odległościowy". Zależy to od charakteru terenu, którego dotyczy – tj. od tego, czy mówimy o aglomeracji miejskiej (i jej wielkości), o jej peryferiach, o małym mieście czy względnie o osadzie – a więc od skali terenu zurbanizowanego.

WSA nie miał wątpliwości, że w każdym z przykładowo zidentyfikowanym obszarów urbanistycznych statuowana uchwałą odległość będzie, w istocie rzeczy, w różnej mierze ograniczała dostęp do punktów sprzedaży alkoholu. W spornej sprawie chodzi o wieś będącą siedzibą gminy, która zabudowana jest w typie wielodrożnicy. U zbiegu dróg znajduje się centrum, w którym usytuowane są budynki – obiekty pełniące najważniejsze funkcje: kościół, cmentarz, urząd gminy, szkoła, bank, sklep. A przy takiej specyfice zabudowy wręcz niemożliwe jest określenie odległości, która utrudniałaby kontrakt wzrokowy.

Zarzut prokuratora, że w sprawie odległość 30 metrów jest zbyt bliska, sąd uznał za całkowicie dowolny i nieumotywowany, a do tego całkowicie oderwany od uwarunkowań społecznych i urbanistycznych tej konkretnej gminy.

Jak podkreślił WSA ustawodawca w ogóle nie wymaga, aby wśród określonych zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu znalazły się te dotyczące ustalania odległości pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a innymi obiektami i sposobu ich mierzenia. Dlatego już samo wskazanie przez organ gminy obiektów chronionych i minimalnych odległości, w jakich od nich mogą być sytuowane punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oznacza działanie prawidłowo zmierzające do realizacji celu ustawy, tj. ograniczenia dostępności alkoholu. Ustalenie natomiast konkretnych odległości punktów sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych jest dokonywane w ramach przyznanej organowi swobody prawotwórczej.

Przeciwdziałanie alkoholizmowi: prawa rady gminy

Racji prokuratorowi nie przyznał też NSA. Również nie miał bowiem wątpliwości, że w spornych przepisach nie ma minimalnej odległości jaka powinna dzielić punkty sprzedaży i podawania alkoholu od miejsc chronionych. A skoro tak, to nie ma jednej granicznej odległości. Tymczasem unieważnienie uchwały musi być jasno powiązane z rażącym naruszeniem prawa.

Prokurator nie wskazał, dlaczego ustalona przez radnych odległość 30 metrów stanowi zagrożenie dla wzrostu spożycia alkoholu. Za to gmina konsekwentnie argumentowała, że ze względu na jej charakterystykę i koncentrację zabudowań jest to wartość wystarczająca.