To nie konstytucja jest zła, lecz obyczaje

Platforma Obywatelska proponuje zmianę obowiązującej konstytucji w kilku istotnych jej fragmentach. Niektóre z tych zmian pewnie nie wzbudzą większych zastrzeżeń, ponieważ są od dawna postulowane i dosyć oczywiste. Jeśli nie można kandydować do rad wszelkich szczebli lub na stanowisko wójta, a posiadany mandat traci się w rezultacie skazania prawomocnym wyrokiem sądu, to czemu takich samych konsekwencji ma nie ponieść przedstawiciel narodu zasiadający w Sejmie albo w Senacie? Jednak kilka innych postulatów Platformy nie tylko wywoła, jak sądzę, dyskusję, ale też na nią ze wszech miar zasługuje.

Chcę się odnieść do dwóch tylko propozycji PO: do umocnienia rządowego pionu władzy wykonawczej kosztem pionu prezydenckiego oraz do zniesienia formalnego immunitetu poselskiego.

Czas, w jakim PO występuje z pierwszą propozycją, nie jest najlepszy. Wszyscy widzą, że jej tłem są spory między prezydentem a premierem i członkami jego gabinetu. Wbrew przekonaniu części polityków i opinii publicznej nie są to spory, których nie dałoby się uniknąć przy dzisiejszym stanie uregulowań konstytucyjnych. Ich przyczyną nie jest bowiem złe unormowanie zakresu zadań i kompetencji najwyższych organów władzy wykonawczej, lecz niedobre obyczaje polityczne: wzajemny brak zaufania, zacietrzewienie, wyraźna niechęć do wspólnego poszukiwania kompromisowych rozstrzygnięć. A jeśli rozstrzygnięcia takie wreszcie się znajdują (jak np. w przypadku traktatu lizbońskiego), to przychodzą późno, tuż przed ostatnim dzwonkiem.

Dlatego pomysł Platformy, by odebrać prezydentowi część uprawnień lub je ograniczyć (np. wetowania ustaw), może być odczytywany nie jako rozwiązanie mające racjonalizować mechanizm rządzenia krajem, lecz jako uderzenie w obecnego piastuna tego urzędu.

Są jednak poważniejsze argumenty przemawiające za tym, aby nie podejmować prób wzmacniania jednego filaru władzy wykonawczej kosztem drugiego. Przekazanie (jakich?) kompetencji prezydenta premierowi albo wykreślenie z konstytucji niektórych postanowień, które dają głowie państwa realne instrumenty wpływania na bieg spraw publicznych (np. uprawnienie do mianowania ambasadorów czy ratyfikacji umów międzynarodowych), mogłoby doprowadzić do nadmiernego skumulowania władzy wykonawczej w rękach szefa rządu. Czy obawa przed takim obrotem spraw nie przypomina zbytnio strachu niektórych naszych XVIII-wiecznych przodków przed królewskim absolutum dominium? Nie sądzę.

Obowiązująca od 1997 r. ustawa zasadnicza daje premierowi znaczne uprawnienia i zdecydowanie umacnia jego pozycję wobec Sejmu, prezydenta i własnych współpracowników w ramach gabinetu. Dzięki mechanizmowi konstruktywnego wotum nieufności premier jest w praktyce nieusuwalny. To on, a nie prezydent, decyduje o składzie rządu, zarówno w czasie jego tworzenia po wyborach, jak i w okresie późniejszym. Premier może niemal bez przeszkód (jeśli nie liczyć ograniczeń wynikających z zawartej koalicji partyjnej) zmieniać zestaw ministrów, a nawet wicepremierów, i powierzać im działy administracji. To on kieruje pracami Rady Ministrów, koordynuje i kontroluje działania jej członków, on kieruje wykonywaniem budżetu, jest zwierzchnikiem służbowym administracji rządowej. Jego sytuacja ustrojowa jest zbliżona pod tym względem do sytuacji niemieckiego kanclerza.

To do rządu (a nie do prezydenta) należy, według konstytucji, prowadzenie polityki zagranicznej i wewnętrznej oraz zapewnianie bezpieczeństwa państwu i obywatelom. Prezydent też ma ważne kompetencje w tym względzie, jednak są one ograniczone.

W poprzedniej kadencji Sejmu Platforma wyrażała poważne obawy przed groźbą autorytaryzmu. Być może miała po temu powody. Ale czy postulowane umacnianie pozycji premiera nie powiększy tej groźby, zwłaszcza gdy stanowiska rządowe obejmą przedstawiciele ugrupowania nastrojonego mniej liberalnie i demokratycznie niż Platforma? Przecież takiej ewentualności nie można wykluczyć.

Pomysł PO, by odebrać prezydentowi część uprawnień, może być odczytywany jako cios w obecną głowę państwa

Lepiej unikać koncentracji władzy czy to w rękach premiera i rządu, czy to prezydenta. Zasada podziału i równowagi władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, o której mówi art. 10 ust. 1 konstytucji, dotyczy bowiem także elementów, z jakich władze te się składają. W przypadku władzy wykonawczej są to, zgodnie z art. 10 ust. 2 – prezydent Rzeczypospolitej i Rada Ministrów. Uwaga o niebezpieczeństwach koncentracji władzy dotyczy także tych projektów zmiany Konstytucji RP, które, tak jak projekt Prawa i Sprawiedliwości, zakładają działanie idące w przeciwnym kierunku: a zatem umacniania władzy prezydenta kosztem premiera i rządu.

Druga polemiczna uwaga, którą chciałbym opatrzyć projekt PO, dotyczy formalnego immunitetu parlamentarnego. Platforma pragnie go znieść, czym zapewne wpisuje się w oczekiwania znacznej części obywateli. Nikt nie jest zachwycony, gdy funkcjonariusze państwa korzystają z przywilejów; a tak jest postrzegany ten immunitet.