Chaos i zgiełk

Stan polskiej przestrzeni publicznej jest dokładnym zaprzeczeniem ładu i spójności, o których mówi polskie prawo planowania przestrzennego oraz prawo większości krajów Unii Europejskiej. Skoro Rada Ministrów przyjęła właśnie dokument górnolotnie nazwany „Koncepcją przestrzennego zagospodarowania kraju 2030", a jednocześnie wiceminister infrastruktury, odpowiedzialny także za budownictwo, wypuścił balon próbny: pomysł zniesienia obu decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę – pora wszcząć alarm. Trzecia Rzeczpospolita trwa już dłużej niż druga i czas przestać mówić o tymczasowości.

Materialny kształt naszej przestrzeni publicznej, jak zawsze w dziejach, pokazuje chaos pojęciowy, upadek obyczajów prawnych i zanik poczucia piękna. Żonglowanie i manipulowanie procedurami urzędowymi jest dowodem, że władza publiczna – od rządowej po samorządową – nie rozumie, że nie rozumie, jak to się dzieje i gdzie leżą źródła chaosu. Kwestie podstawowe są nieuregulowane, a sprawy drugorzędne są przeregulowane. Bałagan myślowy i własnościowy ma swój naoczny wyraz w bałaganie przestrzennym.

Państwo jest monopolistą

Nonsensy generujące chaos nie są zakorzenione w szczegółach prawa, nie są też wyłącznie wynikiem nacisków grup interesu i wspierających je urzędniczych sitw. To system. Nowy ustrój, powstający po '89 roku, nie naruszył wielu zaszłości PRL i nie uregulował działań władzy i obywateli w sferze publicznej. Dzisiejsza Polska rozumiana jako fizyczna przestrzeń, owe 312 tysięcy kilometrów kwadratowych, nie jest krajem właścicieli prywatnych i właściciela publicznego, gdzie rozgraniczenie obu domen decyduje o ładzie społecznym i estetycznym. To raczej chaotycznie rozparcelowany sowchoz, w którym byli dyrektorzy i ich krewni zgarnęli część wspólnego majątku całego społeczeństwa. Na tej drodze od samouwłaszczenia nomenklatury do kapitalizmu politycznego spora część własności parę razy była już odsprzedawana. Stąd prosty powrót do punktu wyjścia nie jest możliwy bez kolejnych krzywd i niesprawiedliwości. Radykałom zalecałbym  więc ostrożność.

Wiele z tych błędów można jeszcze naprawić. Nie nastąpiła bowiem powszechna reprywatyzacja i prywatyzacja nieruchomości. Wciąż w nadmiarze należą one do władzy publicznej: są zasobem Skarbu Państwa i gmin. To władza rządowa i samorządowa, często bezsilna w realizacji inwestycji publicznych (dróg, szkół, szpitali) i tłumacząca się licznymi trudnościami w pozyskiwaniu terenów, na których są one lokalizowane, pozostaje monopolistycznym graczem na rynku nieruchomości. Czym innym wytłumaczyć fakt, że przy al. Jana Pawła II ma być wyburzony (po niespełna 20 latach od zbudowania) hotel Mercure albo pobliski biurowiec Ilmetu, by powstały tam nowe wysokościowce? Przecież efektywność tych operacji zależy wyłącznie od przyznanych deweloperom warunków zabudowy, czyli dozwolonej nowej kubatury i wysokości budynku. Tylko te arbitralne, jakże sprawnie wydane decyzje tłumaczą opłacalność wyburzeń pod nowe inwestycje.

Dlaczego nie udało się znaleźć lokalizacji dla planowanego przez Jana Kulczyka najwyższego wieżowca Warszawy, choćby i na pustyni wokół Pałacu Kultury? Z tego samego powodu monopolista nie wydaje decyzji na dostępnych terenach budowlanych, choćby inwestor był gotów zaspokoić roszczenia byłych właścicieli. Dlaczego miasto nie wykupiło od Tadeusza Kossa działki na rogu Świętokrzyskiej i Marszałkowskiej, którą po kilkunastu latach odzyskał on w sądzie w Strasburgu, skoro jest ona niezbędna do budowy łącznicy między I a II linią warszawskiego metra? I dlaczego prowadzi przeciwko niemu zmasowaną kampanię, przywołując fakt jej użytkowania na cele reklamowe, a w tym samym czasie toleruje inne reklamy wielkoformatowe w setkach podobnych miejsc, także na swoich nieruchomościach? Ano dlatego, że nie po to jest monopolistą, żeby się ograniczać.

Kolejne pytanie: dlaczego nie dokończono małej prywatyzacji i nie pozwolono wykupić lokali użytkowych kupcom i rzemieślnikom na parterach stołecznych ulic? Dlaczego miasto, narzucając wyśrubowane ceny, pozbawia całe dzielnice usługodawców, potrzebnych ludziom bardziej niż kolejne oddziały banków? I znów ta sama odpowiedź: dla monopolisty – który jest jednocześnie graczem na rynku nieruchomości, właścicielem i decydentem – spekulacja jest łatwiejszym sposobem uzyskania przychodów niż dobre gospodarowanie, czyli zgoda na aktywność samych obywateli. Władze, zamiast pozwolić rozwijać kraj i miasta przez regulowanie zasad inwestowania, wolą system kapilarny, który zasysa pieniądz tam, gdzie jest to zgodne z interesem ogółu.

Oczywiście, że władza rządowa i samorządowa musi dysponować pewnym zasobem nieruchomości, aby mieć je na zamianę jako ekwiwalent terenów niezbędnych dla lokalizowania infrastruktury społecznej (szkoły, przedszkola, żłobki), komunikacyjnej (ulice, drogi, autostrady), energetycznej czy obronnej. Nic jednak po dwóch dekadach od rozpoczęcia przemian ustrojowych nie tłumaczy impotencji monopolisty. Selektywnie uruchamia on możliwości inwestycyjne lub sam je blokuje. Gdy zaś przychodzi do działania na terenie, gdzie specustawa czyni go wyłącznym władcą – zawsze brak mu czegoś, żeby ważny projekt skończyć na czas. Woli załatwić problem hasłem: Polska jest dzięki nam w budowie. W domyśle – gdybyśmy chcieli, to nikt by ręką nie mógł ruszyć.

Bezpańska przestrzeń

Chaos krajobrazu miejskiego i wiejskiego, brak ochrony natury i kultury przed dziką urbanizacją wynikają przede wszystkim z bałaganu własnościowego. Tu co krok napotykamy bezwład, wyuczoną nieudolność.  Przestrzeń publiczna Polski jest bezpańska, a władza, zabraniając obywatelom tysięcy rzeczy, pozwala sobie i im na bezkarne niszczenie dobra wspólnego. Nie wymaga zresztą od nas wiele, gdyż sama w sferze społecznej nie stawia sobie większych zadań niż zapewnienie ciepłej wody w kranie. Najważniejsza rola samorządu – regulacja kształtu i funkcji (treści społecznej i ekonomicznej) przestrzeni publicznej została rozproszkowana na setki trzeciorzędnych przepisów. Oderwana od podstawowego obowiązku odpowiedzialności za własność publiczną. Wymaga zakreślenia jej koniecznych i niezbywalnych granic.

Jak to się stało? Otóż interesy partykularne i ignorancja skłoniły władzę do powtarzania frazesu o konstytucyjnych gwarancjach dla własności prywatnej. Nie pozwalają jej one (jak wiemy z pierwszej części wywodu: raz pozwalają, a kiedy indziej – nie) na ingerencję w cudzą własność, a wszystkiemu są oczywiście winne demokracja i nadmiar wolności mediów. Z ich przyczyny – jak powtarzają urzędnicy – każdy obywatel może protestować, wnieść sprawę do sądu i nie da się zamknąć mu ust. W ten sposób interesowna nieporadność, neutralizowana na życzenie, idzie pod rękę z liberalnym niedouctwem. Wszak to najprawdziwszy liberał Milton Friedman przywoływał planowanie urbanistyczne jako przykład naturalnego ograniczenia wolnego rynku. Pieniądz jest napędem zagospodarowania nieruchomości, ale nie może to polegać na dawaniu prawa zabudowy niemal każdego skweru, wyburzenia prawie każdego zabytku czy budowy wyżej i szerzej, gdzie się da – kosztem sąsiadów czy kosztem niszczenia harmonii otoczenia. Fakt, że ktoś nabył na własność jakąś piędź wolnej Polski, nie oznacza, że może na swojej działce robić cokolwiek, kiedykolwiek i jakkolwiek.

W cieniu ustrojowego i politycznie wygodnego bałaganu własnościowego ambitna koncepcja zagospodarowania przestrzennego kraju jest typową postkomunistyczną imitacją działania. Ma zastąpić realną politykę przestrzenną. Spójrzmy na skutki tego zaniechania. Polskie społeczeństwo nie zostało uwłaszczone (przez reprywatyzację i powszechną prywatyzację) na nieruchomościach zagrabionych przez PRL. Ich wartość zarówno w momencie inflacji roku '89, jak i tej, którą zapowiada obecny kryzys, jest jednym z ostatnich zabezpieczeń obywateli przed pauperyzacją. Ziemia – w odróżnieniu od spekulacyjnego rynku nieruchomości – na dłuższą metę nigdy nie traci na wartości. Jej zasób jest skończony. Spójrzmy na chaos polskiej przestrzeni jako materialny wyraz nieładu własnościowego, a zrozumiemy, że Polska bezpańska nie może być dobrze zagospodarowana. A co więcej – wolność i demokracja pozbawione wsparcia własności i odpowiedzialności licznej klasy średniej – klasy właścicieli, będą zawsze zagrożone brakiem równowagi między władzą i garstką bogaczy a społeczeństwem. Kryzys Polski bezpańskiej może okazać się groźniejszy w skutkach niż kryzys w strefie euro.

Teraz pora na diabła, który tkwi w szczegółach. Mamy od dwóch dekad regulację odpowiadającą cywilizowanym zasadom planowania i budowania. Jeśli ktoś kupuje teren budowlany, to może na nim inwestować zgodnie z warunkami wyznaczonymi przez plan miejscowy lub żądać od władz samorządowych wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, które są decyzją administracyjną wyznaczającą rynkową wartość gruntu. Chcąc rozpocząć budowę, należy wystąpić o pozwolenie, przedstawiając projekt budowlany. Jest to druga i ostatnia decyzja administracyjna, która wydawana jest po sprawdzeniu jej zgodności z planem lub decyzją o warunkach zabudowy.

Z punktu widzenia obywateli i społeczeństwa zabudowa miast i wsi musi być regulowana pod kątem nienaruszania interesu prywatnego przez inny interes prywatny, nienaruszania interesu publicznego oraz ograniczenia interesów prywatnych interesem publicznym. Dyskrecjonalne decyzje urzędników szermujące nieokreślonym dobrem wspólnym czy też przeciwnie – niedopuszczalnością naruszenia interesów prywatnego właściciela na jego prywatnej własności – tworzą piekło szczegółów i czyściec procedur. Koncepcja jest tyleż przyczyną, co skutkiem 20-letniej praktyki III RP. Nic dziwnego, że ulice i place naszych miast oraz drogi prowadzące przez przedmieścia w otwarty krajobraz przypominają śmietnik. Do raju ładu, harmonii, piękna jest nam dalej niż kiedykolwiek w naszych polskich dziejach i dalej niż gdziekolwiek w Europie. Powtórzę to, co w rozmowie ostrzegawczej przekazywałem posłowi Palikotowi, gdy marzyło mu się jeszcze Przyjazne Państwo. Nie wystarczy zwykła deregulacja, gdy toleruje się złe obyczaje prawne i nie promuje dobrych. Tu trzeba innej filozofii działania. Po pierwsze: surowego przestrzegania podstawowych zakazów i nakazów – przede wszystkim przez samych urzędników. Po drugie: pozostawienia obywatelom swobody gospodarczej w ramach istniejącego już prawa. Co to oznacza w praktyce?

Miasto – pomnik cywilizacji

Miasta są największym pomnikiem ludzkiej cywilizacji. Żyje w nich już ponad połowa ludzkości. Stają się one pierwszym, naturalnym środowiskiem człowieka. O ile miejsce pracy, produkcji, a szczególnie usług intelektualnych można w części przenieść w skalę globalną dzięki coraz tańszym i łatwiejszym w obsłudze środkom komunikacji i transportu o tyle miasta pozostają miejscami koncentracji kontaktów międzyludzkich. To, co indywidualne, prywatne, intymne, sąsiaduje w nich ze sferą sąsiedzką, wspólnotową, społeczną.

Miasta to fenomen koncentracji ludzkiej aktywności i dlatego ich przestrzeń publiczna musi mieć czytelne granice. Służyć wszystkim, nie naruszając granic wolności jednostki, dopóki ta jednostka nie naruszy wolności drugiego. Tę negatywną definicję wolności, w której nie próbujemy określić, czym wolność jest, a skupiamy się na określeniu, gdzie ona się kończy, zawdzięczamy szeregowi konserwatywno-liberalnych myślicieli, takich jak Alexis de Tocqueville, Benjamin Constant czy Isaiah Berlin. Tych, którzy jak Hegel czy Marks i ich naśladowcy próbowali wyznaczyć pozytywne ramy wolności, prowadziło to ku osadzeniu u władzy zwolenników utopii. Im bardziej idealizowanej, tym groźniejszej dla ludzkości. Przed laty spostrzegłem tę charakterystyczną równoległość spojrzenia modernistycznych urbanistów i komunistycznej lewicy. Moderniści twierdzili, że można zaplanować i skonstruować przestrzeń miasta od razu w trzech wymiarach. Lewicowi totalitaryści przekonywali, że prawidłowo skonstruowana wolność społeczna zapewni wolność jednostkom, ba, wyzwoli je od antagonistycznych stosunków społecznych w kapitalizmie skazanym na upadek. Konserwatywni myśliciele chcieli tylko moderować i regulować konflikty rozwoju. Widzieli niekończącą się historię ludzkości jako dzieło w toku, organiczny proces. Trójwymiarowa przestrzeń tradycyjnych miast powstawała na dwuwymiarowym planie regulacyjnym, planie ulic i placów, które graniczyły z działkami właścicieli. Na katastrze – mapie własności w czwartym wymiarze czasu, wyrastały miasta. Rosły wzwyż i wszerz, a władze miejskie, im bardziej świadome celu tego raz ewolucyjnego, a w okresach koniunktur – rewolucyjnego rozwoju, regulowały go ku pięknu, doskonałości, funkcjonalności, higienie i zdrowiu mieszkańców. Ich przestrzeń publiczna podlegała innym rygorom niż prywatna.

Gra w miasto

Obszary zurbanizowane, metropolie i miasta zmieniają się i ewoluują. Ich kodem genetycznym jest sieć ulic, placów i skwerów, z otaczającymi je budowlami. To przestrzeń publiczna miasta. Kto rozumie, czym jest DNA miasta, jak materializuje się ono w historycznym procesie, ten wie, jak sterować rozwojem. Jak łączyć żywiołową siłę inwestowania w nieruchomości z wizją miasta. Rozumie, jak łączyć wolność jednostek, grup i instytucji społecznych w harmonię życia publicznego. Skomplikowane procesy i losy łączyć musimy  z jasnymi regułami tego, co nazwałem grą w miasto. Tylko tak można regulować wolność pod rządami prawa. Zatem tylko prostota obowiązujących reguł może tworzyć porządek w tym starciu zasad z przypadkiem. Inicjatywa jednostek, presja pieniądza, aż po ciśnienie spekulacji musi napotykać opór na granicach przestrzeni publicznej. Limitami rozwoju są: zdolność przyjęcia ludzi i pojazdów, rozwiązanie sprzeczności między ruchem, który generują, i chłonnością terenu, osiągnięcie kompromisu pomiędzy koncentracją, która ułatwia twórcze współdziałanie, i centralizacją, która dusi śródmieścia aglomeracji i wyjaławia życie na jej obrzeżach.

Potrzebujemy dziś w Polsce takich decyzji w polityce przestrzennej, które twardo zdefiniują owo minimum planowania, na którego straży stać musi władza publiczna. Kształt ulic i placów miast, przebieg autostrad, dróg ekspresowych oraz sieć nadziemnej i podziemnej infrastruktury – ten kręgosłup urbanizacji – muszą być określone w planach. Demokratycznie wybrana władza może znaleźć rozwiązania problemów i doprecyzować je w dialogu, tak ze społecznościami lokalnymi, jak prywatnymi inwestorami. I to ona musi unieść ciężar odpowiedzialności za kształt przestrzeni publicznej – społeczny i materialny. Natomiast to, co jest przedsięwzięciem deweloperów, inwestorów czy choćby pojedynczych obywateli na ich własnościach, musi być poddane jedynie najprostszej kontroli. Ma być zgodne z zasadami użytkowania terenu wykluczającymi kolizję z sąsiadami i prawem określającym kształt przestrzeni publicznej. Projekt budowlany powinien sprowadzać się do koncepcji architektonicznej określającej tylko i aż bryłę, wymiary i wygląd obiektu, harmonizujący go z otoczeniem. Lub przeciwnie – określający jego dominację, gdy chcemy lokalizować w określonym punkcie ikony miasta symbolizujące jego życie publiczne. Musimy też mieć pewność, że obsługa komunikacyjna i zapewnienie mediów dla nowej inwestycji jest wykonalne dla miasta. Wszystkie inne aspekty techniczne, jak konstrukcja, instalacje, przepisy ewakuacyjne itp., leżą w gestii uprawnionych projektantów i są odpowiedzialnością cywilną inwestora.

Takie minimum planistyczne nie tylko odciąży obie strony od dublowania wysiłków uzgodnieniowych. Pozwoli zmaksymalizować wysiłki nad sterowaniem rozwojem tam, gdzie to jest potrzebne i możliwe. Zaprzestaniemy urbanizacji dzikiej, a zarazem zgodnej z obecnym kultywowaniem pustych biurokratycznych procedur. Pozwalają one dzisiaj na powstawanie luksusowych slumsów indywidualnych domów pozbawionych ulic odpowiedniej szerokości; budowę wieżowców, do których nie można podjechać ani przy nich zaparkować; tworzenie ogrodzonych osiedli, które wycinają z przestrzeni publicznej całe obszary; zabudowę każdego skrawka zieleni w i tak przegęszczonej zabudowie mieszkaniowej odziedziczonej po czasach „naukowego planowania".

Zło tkwi w nadmiarze restrykcyjnych przepisów. Ale żadnego dobra nie można spodziewać się po planowanej przez wiceministra Żbika kompletnej liberalizacji: żadnych warunków zabudowy, zniesienie pozwoleń na budowę poza nielicznymi wyjątkami i co się da legalizować – na zgłoszenie. To bowiem grozi jeszcze większą anarchią w przestrzeni publicznej niż ta, której jesteśmy świadkami i którą uświadamiamy sobie z chwilą przekroczenia granic Rzeczypospolitej. A przecież chcielibyśmy mieć tutaj europejski porządek, a nie posowiecki bardak. ?