Zamiar zwołania Sejmu Ustawodawczego, jako urzeczywistnienie podmiotowości narodu, stał się podczas wielkiej wojny elementem programów niemal pełnego spektrum polskich ugrupowań politycznych. Pojawiał się – jako hasło – w wielu deklaracjach, uchwałach, orędziach od aktu 5 Listopada 1916 r., coraz częściej. Każdy, kto wypowiadał słowo „niepodległość", dodawał niezwłocznie „Sejm" lub „Konstytuanta".

Wybory do Sejmu przewidywały już pierwsze projekty opracowywane w 1917 r. przez Tymczasową Radę Stanu, utworzoną przez okupantów niemieckich i austriackich po akcie 5 Listopada 1916 r. Do utworzenia izby niższej Sejmu nie doszło, zaś izbę wyższą – Radę Stanu – powołała Rada Regencyjna dopiero ustawą z 4 lutego 1918 r. Utworzona ona została na zasadzie oddelegowania doń przedstawicieli samorządów powiatowych i miejskich, nominowania członków przez regentów oraz osób, które znalazły się tam z racji innych pełnionych funkcji. Zwołaną w czerwcu 1918 r. Radę Stanu – Regenci rozwiązali 7 października 1918 r., powracając jednocześnie do idei przeprowadzenia powszechnych wyborów do Sejmu. Rada Regencyjna zdecydowała się wówczas złożyć na nowo powołany rząd „obowiązek wypracowania wspólnie z przedstawicielami grup politycznych ustawy wyborczej do sejmu polskiego, opartej na szerokich zasadach demokratycznych, i ustawę tę najpóźniej w ciągu miesiąca do zatwierdzenia i ogłoszenia Radzie Regencyjnej przedstawić. (...) Sejm niezwłocznie potem zwołać i poddać jego postanowieniu dalsze urządzenie Władzy zwierzchniej państwowej, w której ręce Rada Regencyjna zgodnie ze złożoną przysięgą, władzę swoją ma złożyć".