Waldemar Gontarski: „Praworządność” kontra praworządność

Polskie weto w sprawie budżetu unijnego służyć ma opamiętaniu się instytucji unijnych przed naruszaniem traktatu. Uzasadnienie weta znajduje się w opinii Służby Prawnej Rady Unii Europejskie. Nie osiągnięto jednomyślności w sprawie budżetu unijnego na lata 2021–2027 – tak najkrócej można opisać zgłoszoną przez Polskę zapowiedź weta podczas poniedziałkowego (16 listopada 2020 r.) spotkania stałych przedstawicieli (ambasadorów) państw członkowskich Unii Europejskiej. Chodzi o wetowanie projektu rozporządzenia Rady ustanawiającego wieloletnie ramy finansowe (WRF) na lata 2021–2027.

Czytaj także:

Prof. Gontarski: Na wecie relacje Polski z Unią Europejską się nie kończą

Instrument odbudowy

Wydawałoby się, że nic się nie stanie, jeśli Polska zawetuje. Będziemy mieli prowizorium (art. 312 ust. 4 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), co oznacza stosowanie od nowego roku rozporządzenia dotyczącego obecnych ram finansowych 2014–2020. Jednak rozporządzenie to nie przewiduje nowego instrumentu odnowy. Mówimy o zaproponowanym podczas szczytu unijnego z lipca br., po raz pierwszy w historii integracji europejskiej, jednorazowym Instrumencie Unii Europejskiej na rzecz Odbudowy (Next Generation EU). Ma to być źródło finansowania w związku z pandemią Covid-19. Zarówno WRF, jak i instrument odbudowy oparte są na tym samym akcie, tj. decyzji o zasobach własnych Unii (art. 311 akapit trzeci TFUE). W myśl pkt 5 konkluzji Rady Europejskiej (wspomniany lipcowy szczyt) z 17–21.07.2020 r. Komisja Europejska w odniesieniu do Next Generation EU zostanie uprawniona – właśnie na mocy decyzji w sprawie zasobów własnych – do zaciągnięcia w imieniu Unii pożyczek na rynkach kapitałowych do wysokości 750 mld EUR w cenach z 2018 r.; niespotykana w historii Unii federalizacja i to poprzez uwspólnotowienie długu. Decyzja o zasobach własnych wchodzi w życie po ratyfikacji przez państwa członkowskie (zd. trzecie akapit trzeci art. 311 TFUE).

Polski minister może zawetować rozporządzenie ustanawiające WRF (wymagana jest jednomyślność Rady – art. 312 ust. 2 TFUE). Polski parlament może wetować decyzję o zasobach własnych (w Polsce wymagana jest ratyfikacja w trybie ustawowym). Wystarczy jedno z tych wet, aby instrument Next Generation EU nie mógł być stosowany.

Oprócz rozporządzenia ustanawiającego WRF i decyzji o zasobach własnych mamy wynegocjowany przez Parlament Europejski i prezydencję niemiecką projekt rozporządzenia uzależniającego wypłatę funduszy unijnych od przestrzegania praworządności. Akt ten podlega przyjęciu (stanowienie prawa) w zwykłej procedurze prawodawczej, czyli kwalifikowaną większością Rady (państwo członkowskie nie ma już prawa weta). Ten projekt rozporządzenia (fundusze za praworządność) narusza prawa traktatowe, gdyż pozwala zastosować sankcje przewidziane w art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej, w tym wstrzymanie wypłaty funduszy unijnych (decyzją przyjmowaną przez Radę kwalifikowaną większością – stosowanie prawa), ale nawet wtedy, gdy istnieje jedynie ryzyko naruszenia szeroko ujmowanej praworządności (wartości zapisane w art. 2 TUE), czyli nie musi dojść do naruszenia. Jest to modyfikacja uregulowania zawartego w art. 7 TUE, gdyż tutaj konieczne jest jednomyślne stwierdzenie – i to nie przez Radę (ministrowie), ale przez Radę Europejską (szczyt prezydentów lub premierów) – „poważnego i stałego naruszenia" (nie wystarczy ryzyko) przez dane państwo „wartości, o których mowa w artykule 2".

Rozporządzenie dotyczące „praworządności" naruszałoby więc prawo traktatowe (rzeczywiste naruszenie praworządności) poprzez zmianę tego prawa w drodze innej niż traktatowa, co już w odniesieniu do pierwotnego projektu Komisji Europejskiej wytykała opinia Służby Prawnej Rady (z 25 października 2018 r.).

Polska się zgodziła

Szkopuł w tym, że Polska zgodziła się na powiązanie wypłaty funduszy unijnych nie tylko z ochroną wartości zawartych w art. 2 TUE, ale nawet ze wszystkimi „ogólnymi zasadami zawartymi w traktatach Unii, w szczególności zgodnie z wartościami zapisanymi w art. 2 TUE" (pkt A24 akapit pierwszy konkluzji Rady Europejskiej z 17–21 lipca 2020 r.), na co zwracałem uwagę publicznie zaraz po lipcowym szczycie, a ostatnio w „Rz" z 8 października 2020 r.: O powiązaniu „praworządności" z (nie)wypłatą funduszy unijnych „LIMITE".

Weto będzie chronić

Dzisiaj możemy powiedzieć tak: jakiekolwiek rozporządzenie wprowadzające nową warunkowość opartą na praworządności lub innych wartościach zapisanych w art. 2 TUE mogłoby być aktywowane dopiero po wyczerpaniu procedury opisanej w art. 7 TUE, w tym po jednomyślnym stwierdzeniu przez Radę Europejską „poważnego i stałego naruszenia" tych wartości (art. 7 ust. 2 TUE). W przeciwnym razie pod płaszczykiem ochrony praworządności może dochodzić do naruszenia tejże. Polskie weto służyć ma opamiętaniu się instytucji unijnych przed naruszaniem art. 7 TUE. Natomiast z finansowego punktu widzenia, co z tego, że na lipcowym szczycie unijnym Polska wynegocjowała dla siebie odpowiednią kwotę, jeśli wypłata tej kwoty w sposób arbitralny (z naruszeniem prawa traktatowego) może być Polsce wstrzymana. Uzasadnienie normatywne polskiego weta w sposób syntetyczny przedstawić można następująco: „Prawo wtórne nie może zmieniać, uzupełniać ani wywoływać skutku obchodzenia procedury przewidzianej w art. 7 [TUE]" (pkt 13 ww. opinii Służby Prawnej Rady).

Państwa członkowskie Unii nie mają kompetencji do przyjęcia nowego instrumentu odbudowy w trybie zwykłej umowy międzyrządowej (międzynarodowej), co wynika chociażby z historii przyjmowania tzw. paktu fiskalnego.

Autor jest profesorem nadzwyczajnym i doktorem habilitowanym nauk prawnych, adwokatem, byłym pełnomocnikiem Polski przed TSUE