Gry hazardowe: Pośpiech jest złym doradcą legislatora

Od 1 stycznia obowiązuje, uchwalona w ogromnym pośpiechu, ustawa z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (DzU nr 201, poz. 1540), która zastąpiła tę o grach i zakładach wzajemnych. Nowa ustawa została oparta na konstrukcji poprzedniej, pochodzącej jeszcze z wczesnych lat 90. ubiegłego wieku, i wzbogacona o nowe ograniczenia i zakazy.

[srodtytul]Archaiczne ograniczenie[/srodtytul]

Taka pospieszna metoda legislacyjna nie odbiła się pozytywnie na jakości nowej regulacji. Dobrym przykładem jest art. 10 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym maksymalna wartość udziałów przysługujących jednemu podmiotowi w spółce prowadzącej działalność gier hazardowych nie może przekraczać jednej trzeciej wartości kapitału zakładowego spółki. Przepis ten nie wskazuje żadnych ograniczeń ani zakazów, które dotyczyłyby powiązań między wspólnikami takiej spółki – jedynym wymogiem jest, aby w spółce było co najmniej trzech wspólników (choćby z tej samej grupy kapitałowej) mających w niej równe udziały. Przypuszczam, że w pośpiechu, w jakim uchwalono ten akt, ustawodawca nie pokusił się o próbę oceny tej regulacji, obowiązującej już w poprzedniej ustawie. W uzasadnieniu projektu nowej stwierdził bowiem jedynie, iż „proponuje się pozostawienie zapisu [...]”.

Pierwotnie, uchwalając ten przepis w okresie raczkującej gospodarki rynkowej, ustawodawca chciał, aby wspólnicy nawzajem kontrolowali swoje działania w spółce prowadzącej działalność w zakresie gier. Nie przewidziano wówczas – co wynikało z uzasadnionej niewiedzy posłów co do tego, jak funkcjonuje kapitalizm – iż sami wspólnicy mogą w ramach skomplikowanej struktury kapitałowej być kontrolowani np. przez jeden podmiot. Dzisiaj to ograniczenie jest archaiczne i w żaden sposób nie przyczynia się do zapewnienia przejrzystości spółek działających w branży, tak wydawałoby się istotnej dla ustawodawcy.

[srodtytul]Niejasne i nieprecyzyjne[/srodtytul]

Na odrębną analizę zasługują przepisy dotyczące zakazu reklamy, promocji i informowania o sponsorowaniu przez podmioty organizujące gry hazardowe.

Ustawa wprowadziła skomplikowany system zakazów posługujący się nomenklaturą odmienną od przyjętych w dotychczasowym ustawodawstwie. Definicje praktyk marketingowych stworzone na potrzeby ustawy hazardowej są niejasne i trudno je precyzyjnie od siebie oddzielić. Liczne problemy interpretacyjne, jakie pojawiają się przy próbie analizy przepisów, każą postawić znak zapytania przy skutecznej możliwości dochodzenia odpowiedzialności karnej skarbowej osób naruszających zakazy dotyczące reklamy. Zwraca również uwagę to, iż ustawodawca ograniczył zakres zakazów dotyczących reklamy i promocji wyłącznie do publicznych form takich działań marketingowych. Oznacza to, iż reklama i promocja niemające publicznego charakteru są – zgodnie z ustawą – dozwolone.

Ustawa wprowadziła możliwość informowania o sponsorowaniu, w uproszczeniu, przez podmioty prowadzące działalność wyłącznie w zakresie zakładów wzajemnych. W wypowiedziach prasowych przedstawicieli Ministerstwa Finansów podkreśla się szczególny wymóg mający rzekomo zastosowanie do takich podmiotów: że mogą to być wyłącznie podmioty, które dysponują zezwoleniem na urządzanie zakładów wzajemnych wydane przez polskiego ministra finansów. Lektura ustawy nie uzasadnia takiego stanowiska.

[srodtytul]Odrzucony prezent[/srodtytul]

W toku prac nad tym aktem polski ustawodawca dostał, wydawałoby się, prezent od Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który 8 września 2009 r. wydał wyrok niekorzystny dla międzynarodowego bukmachera (sprawa Santa Casa da Misericordia de Lisboa i Bwin International). U nas został on jednak odczytany jako zmiana w dotychczasowej linii orzecznictwa Trybunału dotyczącej gier i zakładów (taka ocena znalazła się np. w uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych). Tymczasem analiza tego wyroku prowadzi do odmiennych wniosków.

Oczywiście, prestiżowa porażka Bwin przed Trybunałem, tradycyjnie postrzeganym jako instytucja unijna przyjazna internetowym bukmacherom, została odebrana przez branżę z zaskoczeniem. Niemniej wyrok w tej sprawie nie oznacza zmiany linii orzecznictwa Trybunału, przeciwnie – potwierdza ją i jedynie uściśla.

[wyimek]Ocena projektu nowelizacji ustawy, którą podejmie Komisja Europejska, nie będzie dla nas zbyt pozytywna[/wyimek]

W orzeczeniu Trybunał wielokrotnie odwołuje się do swoich wcześniejszych orzeczeń (w tym do słynnego wyroku w tzw. sprawie Placanica) i podtrzymuje zawarte w nich tezy, w tym także tę, iż swoboda państw członkowskich w ustalaniu celów ich polityki w dziedzinie gier losowych ma swoje granice. Nakładając ograniczenia w tym zakresie, państwa unijne muszą spełniać przesłanki wynikające z orzecznictwa Trybunału w zakresie ich proporcjonalności.

Warto wspomnieć też o powtórzonym w wyroku z 8 września 2009 r. nakazie stosowania ewentualnych ograniczeń w sposób niedyskryminacyjny. W świetle tego ostatniego trudno uznać za prawidłowe przepisy ustawy o grach hazardowych ograniczające krąg podmiotów, które są uprawnione do wystąpienia o zezwolenie np. na organizowanie zakładów wzajemnych, do polskich spółek kapitałowych. Odebranie spółkom unijnym możliwości wystąpienia o takie zezwolenie to jawny przykład naruszenia zakazu dyskryminacji.

[srodtytul]Co Trybunał naprawdę ocenił[/srodtytul]

Niezależnie od powyższego, oceniając znaczenie analizowanego orzeczenia Trybunału dla polskiego ustawodawcy, należałoby przeanalizować portugalski stan prawny i jego tło kulturowe. W dużym uproszczeniu portugalska Santa Casa da Misericordia di Lisboa, mająca wyłączność na przyjmowanie zakładów i organizowanie gier losowych w Portugalii, jest instytucją o charakterze niezarobkowym, istniejącą od prawie 250 lat, a wpływy z organizowanych przez nią gier są przeznaczane na cele społeczne. I to właśnie takie rozwiązanie systemowe zostało ocenione przez Trybunał jako zgodne z prawem unijnym i zasadami wyrażonymi we wcześniejszym orzecznictwie.

W żadnej mierze nie można przyjmować, że polskie przepisy, z jednej strony umożliwiające prowadzenie działalności zarobkowej w zakresie gier hazardowych, z drugiej zawierające wiele niejasnych zakazów i trudnych do uzasadnienia ograniczeń, w tym takich, które w oczywisty sposób dyskryminują przedsiębiorców unijnych, zostałyby ocenione przez Trybunał w taki sam sposób, jak zakorzenione w kilkuwiekowej tradycji portugalskiej rozwiązania analizowane w sprawie Santa Casa.