Sądownictwo: kompleksowa reforma jest potrzebna

Postulatu dążenia do pozytywnych zmian nikt rozsądny nie kwestionuje, jednak potrzeba reformy to zagadnienie często sporne, choć wydaje się, że widoczna polaryzacja stanowisk w większości jest konsekwencją niezrozumienia projektu zmian w prawie o ustroju sądów powszechnych (usp).

W dokumencie programowym “Polska 2030. Wyzwania rozwojowe” przygotowanym przez zespół doradców prezesa Rady Ministrów zawarta jest teza, że wymiar sprawiedliwości potrzebuje reformy całościowej i konsekwentnie przeprowadzonej, będącej koniecznym elementem realizacji idei sprawnego państwa prawa. Sprawność i jakość działania sądów są przedmiotem krytyki zarówno opinii publicznej, jak i środowiska gospodarczego, a koszty systemu dla gospodarki są potęgowane przyjętymi rozwiązaniami instytucjonalnymi.

Autorzy tego dokumentu stwierdzają, że problemy wymiaru sprawiedliwości są m.in. wynikiem nieefektywnego zarządzania sądami oraz przeprowadzania dotychczasowych reform w sposób szczątkowy i fragmentaryczny przy braku jednolitej wizji, planu i konsekwencji. Poza tym, według jego autorów, polskiemu systemowi wymiaru sprawiedliwości brakuje bodźców do zwiększania efektywności i jakości pracy sądownictwa oraz standardów pracy samych sędziów (i prokuratorów), a istotny wpływ na pracę sądownictwa powszechnego ma niewłaściwa alokacja jego zasobów kadrowych, która skutkuje nierównomiernym obciążeniem (co ogranicza praktyczny dostęp do sądu, zwłaszcza w aglomeracjach). Taki stan rzeczy powinien być dla wszystkich, którzy czują się odpowiedzialni za wymiar sprawiedliwości, silnym bodźcem do wdrożenia całościowej jego reformy opartej na rozwiązaniach i doświadczeniach najbardziej rozwiniętych konkurencyjnych systemów.

[srodtytul]Zgodnie z wyrokiem Trybunału[/srodtytul]

[b]Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 stycznia 2009 r. (K 45/07) [/b]stwierdził, że model nadzoru ministra sprawiedliwości nad działalnością pozaorzeczniczą sądów powszechnych jest zgodny z konstytucją.

W uzasadnieniu wskazał zaś, że każda władza, w tym sądownicza, aby zachować swą niezależność, musi być od pozostałych odrębna, i zjawisko to należy uznawać za konieczne w demokratycznym państwie prawa, ale nie przeczy ono istnieniu różnych relacji funkcjonalnych między władzami. Wyodrębnienie władzy sądowniczej, przejawiające się w jej szczególnych kompetencjach oraz usytuowaniu jej organów, nie oznacza jeszcze stanu, w którym podział władzy prowadzi do całkowitej izolacji sądownictwa od innych organów państwa. Sądownictwo powszechne stanowi element systemu organów państwa określony w przepisach konstytucji.

Trybunał podkreślił, że nie wszystkie czynności wykonywane w sądach mają charakter wymiaru sprawiedliwości – czynności pozostające poza nim nie wymagają więc przymiotu niezawisłości. Istnieje zatem taka sfera działania sądów, w obrębie której dokonywana przez ministra sprawiedliwości ingerencja wynikająca z przepisów ustaw nie będzie powodować zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Udział tego podmiotu w określonej sferze działania sądownictwa powszechnego wpisuje się w system podziału i równowagi władzy, a przy tym, jak zauważył Trybunał, udział tego typu organu administracji datuje się w prawie o ustroju sądów, z różnymi modyfikacjami, w istocie od 1918 r.

Trybunał zaakcentował, że to władza publiczna ponosi odpowiedzialność za stworzenie warunków finansowych i organizacyjnych do funkcjonowania systemu sądownictwa. To państwo ma prowadzić do racjonalnego i prawidłowego wykorzystywania środków budżetowych na nie przeznaczonych. Ustawodawca obowiązki te powierzył ministrowi sprawiedliwości. Z tych obowiązków wynika jednocześnie jego uprawnienie do sprawowania nadzoru nad działalnością administracyjną sądów, do której Trybunał zalicza wszelką działalność zarządzającą i organizatorską sądów inną niż związana z czynnościami jurysdykcyjnymi, a także “tok i sprawność postępowania”.

[srodtytul]Nowe zasady nadzoru[/srodtytul]

Mając na uwadze stanowisko Trybunału, należy stwierdzić, że projektowana zmiana zasad sprawowania przez ministra sprawiedliwości nadzoru nad działalnością administracyjną sądów nie tylko utrzymuje obecne standardy, lecz je znacząco podnosi, bo w istotny sposób ogranicza nadzór ministra nad tokiem i sprawnością postępowania.

Nowe ukształtowanie zasad nadzoru opiera się przede wszystkim na wyraźnym podziale działalności administracyjnej sądu na sferę zadań powierzonych jego dyrektorowi, obejmującą zapewnianie organizacyjno-technicznego zaplecza (warunków) do realizowania podstawowej działalności sądów, oraz sferę działalności administracyjnej, związanej bezpośrednio z wykonywaniem wymiaru sprawiedliwości i powierzonych sądom innych zadań z zakresu ochrony prawnej (a więc obejmującą właściwy tok wewnętrznego urzędowania sądu w tym zakresie), która pozostaje domeną prezesa sądu. Odmienny charakter tych dwóch sfer skłania do innego ukształtowania formuły sprawowania nadzoru nad nimi.

Obecna regulacja jest krytykowana, m.in. ze względu na zacieranie się różnic między wykonywaniem zwierzchniego nadzoru przez ministra i bezpośredniego przez organy sądów. W tym modelu ministrowi powierzono zadania w ramach nadzoru zewnętrznego, które w istocie sprowadzają się do kontrolowania wyników pracy nadzorczej prezesów sądów, w szczególności prezesów sądów apelacyjnych. Taka regulacja usprawni wykonywanie nadzoru administracyjnego nad działalnością sądów i zwiększy jego efektywność, pozostawiając główne uprawnienia wewnątrz władzy sądowniczej.

[srodtytul]Menedżer w sądzie[/srodtytul]

Właściwy podział ról w sądownictwie leży w interesie zarówno sędziów, jak i uczestników postępowań. Sędziowie powinni wykonywać tylko te zadania, które mieszczą się w granicach procesu wymierzania sprawiedliwości, pozostałe zaś powinny być przekazane dobrze przygotowanej kadrze urzędniczej. Teza ta była wielokrotnie głoszona w dyskusji o wymiarze sprawiedliwości i nie budzi żadnych wątpliwości (rekomendacja nr R (94) 12 Komitetu Ministrów Rady Europy). Wyrazem dążenia do właściwego podziału ról w sądownictwie jest propozycja uwolnienia sędziów od obowiązków administracyjnych związanych z zapewnianiem organizacyjnego, technicznego i majątkowego zaplecza (warunków) do realizowania podstawowej działalności sądów. Obowiązki te, obciążające dotąd sędziów (prezesów sądów, przewodniczących wydziałów), zostaną powierzone dyrektorom sądów powoływanym spośród specjalistów z zakresu zarządzania instytucjami publicznymi, finansów publicznych, prowadzenia inwestycji i gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. Odpowiada to zaleceniom Rady Europy.

Na dyrektorach spoczywać będzie odpowiedzialność za zapewnienie i sprawne funkcjonowanie infrastruktury sądu oraz efektywne zarządzanie zasobami personelu pomocniczego, a więc za zapewnienie sędziom warunków umożliwiających sprawne wykonywanie przez nich pracy. Na prezesie sądu spoczywać natomiast będzie odpowiedzialność za zapewnienie, poprzez właściwe kierowanie pracą sędziów, referendarzy sądowych i asystentów sędziów, jakości podstawowej działalności sądu, a więc przede wszystkim sprawowania wymiaru sprawiedliwości. W jego wyłącznej kompetencji pozostanie kierowanie działalnością administracyjną sądu bezpośrednio związaną z wykonywaniem jego podstawowych zadań, a więc tych z zakresu sprawowania wymiaru sprawiedliwości i wykonywania innych powierzonych sądom zadań z zakresu ochrony prawnej.

System oddzielenia zarządzania tzw. administracyjnym zapleczem sądu od sfery kierowania pracą sędziów funkcjonuje w wielu krajach europejskich (np. Holandia, Portugalia) i jest zgodny z postulowaną przez Radę Europy tendencją do odchodzenia od tradycyjnego modelu zarządzania wymiarem sprawiedliwości w kierunku modelu menedżerskiego.

[srodtytul]Jak oceniać sędziów[/srodtytul]