Piebiak: Kodeksy są za często nowelizowane

Od lat, nie tylko w Polsce, spotykamy się z problemem inflacji prawa. To z pewnością zjawisko negatywne. Szczególnym niepokojem napawa jego występowanie w obszarze tak istotnych aktów normatywnych, jakimi są kodeksy. Niestety ustrojodawca nie zdecydował się na nadanie im szczególnej rangi normatywnej utrudniającej dokonywanie cząstkowych, często pochopnych zmian.

Zmiany te powodują często wiele szkód – czego najlepszym przykładem jest jedna z ostatnich nowelizacji k.p.c. zwana potocznie już dość powszechnie „ustawą PESEL". Czy jednak oznacza to, że stan powszechnej szczęśliwości osiągniemy wtedy, gdy skutecznie spetryfikujemy to, z czym mamy do czynienia aktualnie, czy też jednak odpowiedź na to pytanie jest odrobinę trudniejsza?

Wydaje się, że należy poszukiwać kompromisu pomiędzy samoistną wartością, jaką jest stabilność regulacji normatywnej (dzięki czemu adresaci norm coraz lepiej się do nich przystosowują, a judykatura i doktryna uzupełniają suchą, abstrakcyjną regulację normatywną o konkret, tj. sposób jej rozumienia i funkcjonowania w realnym świecie), a koniecznością niezwłocznej reakcji ustawodawcy na dostrzeżone wadliwości obowiązujących rozwiązań.

Nie przeczę, że jest to zadanie niełatwe. Niemniej jednak władza wykonawcza, jako główny inicjator zmian w tym zakresie, dysponuje instrumentami, które pozwalają, choćby w przybliżeniu, ocenić zyski i straty wynikające zarówno z podjęcia określonej inicjatywy ustawodawczej, jak i z jej zaniechania, a następnie – po porównaniu wyników – podjąć optymalną decyzję. Czy tak się dzieje? Zapewne czasami tak, ale również zaskakująco często – nie. Spróbujmy bliżej przyjrzeć się tym zjawiskom w obszarze mi osobiście najbliższym, czyli problematyce postępowania cywilnego.

Pytanie o istotę

Wypadałoby zacząć od zdefiniowania, czym jest postępowanie cywilne – przy czym nie chodzi mi w tym miejscu o precyzyjną definicję naukową, a raczej o obrazowe i jednocześnie syntetyczne przedstawienie celu, jakiemu przepisy składające się na tę regulację służą. Otóż twierdzę, że postępowanie cywilne to ni mniej, ni więcej tylko instrukcja czy przewodnik po sposobie, jak należy rozstrzygać sprawy cywilne. Nie oznacza to bynajmniej próby zdezawuowania tej tematyki np. jako zbyt mało naukowej – jest wręcz przeciwnie: to właśnie od regulacji proceduralnej zależy wszystko.

Najlepsze przepisy prawa materialnego w sytuacji, w której procedura jest wadliwa, nie dają jednostce nic. Dopóki prawo materialne nie jest wsparte takim prawem procesowym, które pozwala sprawnie wyegzekwować uprawnienia i obowiązki tym pierwszym przewidziane, dopóty pozostaje pozorem prawa, pustą deklaracją ustawodawcy, z której nic nie wynika. Jakim regulatorem stosunków społecznych są normy prawnomaterialne, które pozostają wyłącznie na papierze? Jakim państwem jest państwo, które nie potrafi w taki sposób ukształtować procedury oraz warunków organizacyjnych funkcjonowania sądów, by zagwarantować jednostce realność przyznanych jej uprawnień? Z całą pewnością nie demokratycznym państwem prawa.

Czy Polska tym demokratycznym państwem prawa jest? Wydaje mi się, że bywa – ale niestety na stałe nie jest. Warto by było zastanowić się, czy coś w tej kwestii można zrobić.

Jeżeli myślimy o postępowaniu cywilnym, to skoro jest ono instrukcją, jak rozstrzygać sprawy cywilne, to oczywisty staje się wniosek, że ma ona służyć zapewnieniu podmiotom, które do sądu o udzielenie ochrony prawnej się zwracają, efektywności tejże ochrony. Oznacza to, że sprawa ma być rozstrzygnięta nie tylko bezstronnie i fachowo, ale również szybko. Jak szybko? Przynajmniej na tyle szybko, by wydane w sprawie orzeczenie przedstawiało jeszcze dla podmiotu inicjującego postępowanie sądowe jakąkolwiek wartość. To są naczelne dyrektywy, którym podporządkowane powinny być wszystkie inne kwestie proceduralne – w tym tak ukochana przez niektórych przedstawicieli nauki spójność konstrukcyjna regulacji czy przez niektórych polityków – dobrze sprzedające się w świetle reflektorów kwestie społeczne. Ostatecznie bowiem postępowanie cywilne prowadzone sprawiedliwie, fachowo i sprawnie, choć być może wedle reguł nie w pełni układających się w obraz gmachu o idealnych proporcjach, a nadto nie dla każdego obywatela w pełni zrozumiałych, spełnia przypisane mu zadanie. Nie spełnia jej procedura ukształtowana w taki sposób, który od strony spójności konstrukcji jest ideałem, a do tego jest przyjazna każdemu, nawet najmniej wykształconemu, odbiorcy – tyle że nie działa, sprawy bowiem toczą się latami, a ostatecznie wydawane w nich orzeczenia z praktycznego punktu widzenia są bezużyteczne.

Coraz dalej od ideału

Osobiście mam wrażenie, że Kodeks postępowania cywilnego wraz z kolejnymi zmianami coraz bardziej oddala się od ideału w postaci użytecznego w celu realizacji praw podmiotowych narzędzia, przybierając kształt czegoś, co wygląda dobrze i od strony doktrynalnej, i od strony możliwości sprzedania poszczególnych jego rozwiązań w mediach – tyle że przestaje funkcjonować.

Dlaczego tak się dzieje? Oczywiście zapotrzebowanie polityczne to jedna, dość zresztą oczywista, odpowiedź na to pytanie. Temu problemowi nie jesteśmy w stanie zaradzić: zawsze znajdzie się jakieś nośne wydarzenie społeczne, które spowoduje, że polityk, chcąc przysporzyć sobie i swemu ugrupowaniu popularności, zaproponuje zmianę i przeprowadzi ją. Jako cywiliści i tak nie jesteśmy tu w najgorszej sytuacji – dużo gorzej mają koledzy karnicy – u nich i częstość zdarzeń wywołujących wrzawę medialną, i odpowiednio liczba koncepcji ustawodawczych wywołanych nimi jest znacząco wyższa.

Szkodliwość takiego incydentalnego działania można jednak ograniczyć: wystarczy zmianę przeprowadzić dobrze, tzn. tak by, używając kolokwializmu, nie wylać dziecka z kąpielą. Gdyby tak się stało, marginalny problem kierowania egzekucji przeciwko osobie, która ma pecha nazywać się tak samo jak dłużnik, można byłoby rozwiązać drobną zmianą legislacyjną lub organizacyjną, zamiast „położyć" (przywoływaną już tutaj ustawą PESEL) sprawność postępowania w większości z milionów toczących się rocznie spraw cywilnych w sądach. Wilk (sfera polityczna) byłby syty, a i owca (niezakłócona możliwość rozstrzygania spraw cywilnych) byłaby cała. Stało się przeciwnie, na czym jak zwykle ucierpiały sądy. Czy to ich wina, że np. nie znają PESEL przeciwnika procesowego, jak również nie znają innych danych pozwalających na bezproblemowe wskazanie tego jednego właściwego Jana Kowalskiego spośród np. 50, których system informatyczny w Polsce wynajduje.

Większym problemem jest dążenie niektórych przedstawicieli nauki do zbudowania procesu cywilnego idealnego. Próba jego osiągnięcia jest zajęciem jałowym, a nadto długotrwałym. Kamienia filozoficznego czy Świętego Graala niektórzy szukają już od tysiącleci i jak dotąd bez skutku. Gdyby tylko do tego sprowadzały się wysiłki niektórych teoretyków, można by było machnąć ręką – boży szaleńcy byli zawsze, a ich wysiłki mające na celu napisanie idealnego Kodeksu postępowania cywilnego pewnie dałoby się, choćby w części, wykorzystać. Jeżeli jednak uzyskują oni dominujący wpływ na proces legislacyjny, są podstawy do niepokoju. Nie posunąłbym się do postulatu, który już niejednokrotnie słyszałem, a który sprowadzał się do wprowadzenia absolutnego zakazu habilitacji z każdej z procedur sądowych, bo co jak co, ale postępowania sądowe to nauki praktyczne, a nie miejsce na budowanie idealnych konstrukcji. Nie przeczę, że pewien stopień obeznania ze sferą naukową dla  każdego praktyka może być przydatny – to zawsze poszerza horyzonty, a trudno nie cieszyć się zarówno wtedy, gdy rozstrzygają sprawy ludzkie sędziowie o szerokich horyzontach, jak i gdy strony reprezentują pełnomocnicy mogący się pochwalić czymś więcej niż pracą magisterską i stopniem magistra wyższych studiów prawniczych. Zapewne rozstrzygnięcia wydane przy udziale takich osób będą rozstrzygnięciami lepszymi. Kategoryczny jednak sprzeciw musi budzić sytuacja, w której dominujący wpływ na kształt przepisów mających służyć sądom uzyskują osoby, których dokonania w sferze praktycznej nie istnieją. To nie jest przy tym problem braku wiedzy czy inteligencji – tych z pewnością tutaj nie brakuje, ale raczej braku znajomości praktyki i wyobraźni, w jaki sposób proponowane rozwiązania będą funkcjonować w praktyce.

Minister odpowiedzialny

W obszarze postępowania cywilnego decydujący wpływ na kształt regulacji powinno mieć Ministerstwo Sprawiedliwości jako odpowiedzialne za dział administracji rządowej „sprawiedliwość", w którym mieści się przygotowywanie projektów kodyfikacji, a rolę doradczą powinna odgrywać powołana rozporządzeniem ministra sprawiedliwości Komisja Kodyfikacyjna Prawa Cywilnego (KKPC). Oczywiście w procesie legislacyjnym swą ogromną rolę mają również inne podmioty – w ramach konsultacji najpierw projektu założeń, a potem już projektu aktu normatywnego – zarówno te ze sfery rządowej, jak i pozarządowej – z Krajową Radą Sądownictwa, samorządami zawodowymi zawodów prawniczych i stowarzyszeniami sędziowskimi. Niemniej jednak z natury rzeczy zrąb regulacji powstaje na etapie wcześniejszym, czyli w toku prac MS i KKPC, przy czym różnie bywa z tworzeniem pierwotnego projektu: niekiedy jest on tworzony w MS i przedstawiany w KKPC, a niekiedy odwrotnie.

Niemniej jednak podkreślić należy dominującą rolę MS, co wynika z tego, że KKPC jest organem doradczym MS i to MS ma prawo inicjatywy ustawodawczej, a to z kolei oznacza, że to ono ponosi odpowiedzialność – również polityczną – za projekt, nawet wtedy gdy powstał on w KKPC. Jakkolwiek ten stan rzeczy jest dość klarowny i logiczny, to oczywiste jest, że w wypadku różnic zdań co do potrzeby dokonania określonej zmiany albo jej kształtu decydujący musi być wpływ MS, bo nie ma władzy bez odpowiedzialności, a KKPC jako ciało o charakterze doradczym faktycznie żadnej odpowiedzialności nie ponosi. Różnice zdań są nieuniknione nie tylko z powodu innej zupełnie sytuacji, jeżeli chodzi o zakres odpowiedzialności, ale i z innej perspektywy czasowej.

MS to organ kierowany przez czynnego polityka, którego perspektywę ogranicza w najlepszym wypadku kadencja parlamentu, w wypadku KKPC jest inaczej – ta perspektywa jest o wiele dłuższa, co pozwala mierzyć się z większymi zagadnieniami legislacyjnymi w rodzaju np. nowego kodeksu (przykładem jest tu np. dostępny na stronie internetowej MS projekt I księgi nowego Kodeksu cywilnego autorstwa KKPC). Powoduje to jednak, być może naturalną w tych warunkach, tendencję do odkładania w czasie zmian cząstkowych do chwili, gdy dopracowane zostaną w szczegółach rozwiązania, które pozwolą w sposób modelowy rozwiązać dostrzeżony problem – najlepiej w ramach nowej kodyfikacji.

Niestety nowa kodyfikacja, zwłaszcza gdy mówimy o kodyfikacji postępowania cywilnego, to przy złożoności zagadnienia, tempie pracy KKPC działającej w trybie kolejnych posiedzeń oraz przyjęciu przez nią założenia o stworzeniu nowej kodyfikacji procesowej po zakończeniu prac nad kodyfikacją materialną, to kwestia minimum kilku lat. Kilka lat bezczynności w reagowaniu na codzienne problemy, z którymi borykają się sądy, a więc i ludzie, których sprawy są w nich rozpoznawane, to katastrofa. Upływ tych kilku lat, przy ostatnich zmianach uderzających wprost w sprawność postępowań sądowych, oraz zaniechanie reakcji na pojawiające się problemy skutkujące zablokowaniem sądów spowodują, że nowa kodyfikacja, nawet jeżeli będzie dobra, nie zadziała, ponieważ sądy przez kolejnych kilka będą jeszcze wychodzić z zaległości, które teraz właśnie gwałtownie narastają. Jakie to problemy, które należy natychmiast rozwiązać, by nie doprowadzić do takiej sytuacji? Wspomnę tylko trzy – dotyczące głównie sądów gospodarczych – gwoli przykładu.

Pierwszy to nadużywanie procesowego zarzutu potrącenia: jest to dla nieuczciwych pozwanych idealny sposób na osiągnięcie upragnionego celu poprzez potrącenie wyimaginowanej wierzytelności – skuteczny, tani i śmiesznie łatwy do przeprowadzenia.