Prawo międzynarodowe i Ukraina, czyli jak ukarać agresora

W sprawach o wymiarze ponadpaństwowym są lub mogą powstać. Należy ich użyć nie tylko dlatego, że służyłoby to umiędzynarodowieniu wydarzeń na Ukrainie.

Dzisiejsze prawne rozumienie agresji ma źródła w pakcie Brianda-Kellogga z 1928 r., powojennych kartach Międzynarodowych Trybunałów Wojskowych (popularnie zwanych norymberskim i tokijskim) oraz Karcie Narodów Zjednoczonych. W art. VI pkt (a) Karty trybunału norymberskiego określono, że przywódcy Trzeciej Rzeszy podlegają odpowiedzialności karnej za zbrodnie przeciwko pokojowi (to pojęcie szersze niż zbrodnia agresji), rozumiane jako planowanie, przygotowywanie, rozpoczynanie i prowadzenie wojny napastniczej lub będącej pogwałceniem traktatów, porozumień lub gwarancji międzynarodowych.

Karta Narodów Zjednoczonych zobowiązuje natomiast państwa członkowskie do tego, by powstrzymały się od stosowania groźby i użycia siły przeciwko nietykalności terytorialnej i niepodległości innego kraju (art.  2 ust. 4). Użycie siły jest dopuszczalne tylko w samoobronie lub jako część mechanizmu zbiorowego bezpieczeństwa.

Dla odpowiedzialności prawnej jednostki podstawowe znaczenie ma statut Międzynarodowego Trybunału Karnego (MTK), który wszedł w życie 1 lipca 2002 r. Jego art. 5 wskazuje cztery kategorie zbrodni prawa międzynarodowego, którymi zajmuje się MTK. Są to zbrodnie ludobójstwa, przeciwko ludzkości, wojenne i agresji.

Zbrodnie ludobójstwa, przeciwko ludzkości i wojenne zostały już zdefiniowane w statucie, który określił także, jak w takiej sytuacji wyglądają przesłanki wykonywania jurysdykcji MTK (art. 12) i sposób jej  uruchamiania  (art. 13–15), inaczej jednak przedstawia się kwestia agresji. Artykuł 5 ust. 2 statutu MTK mówi o tym, że MTK będzie wykonywał jurysdykcję w odniesieniu do zbrodni agresji, „gdy tylko zostanie przyjęte postanowienie (...) definiujące tę zbrodnię oraz określające warunki wykonywania przez Trybunał jurysdykcji w odniesieniu do tej zbrodni".

Brakującą definicję zbrodni agresji przyjęła 11 czerwca 2010 r. Konferencja Przeglądowa (art. 8 bis), którą zgodnie ze statutem MTK miano zwołać po siedmiu latach od jego wejścia w życie. Konferencja określiła też warunki wykonywania przez MTK jurysdykcji w odniesieniu do tej zbrodni. Aby poprawka weszła w życie, konieczne jest jej ratyfikowanie przez 30 państw, które są stronami statutu MTK (na razie dokonało tego 13). Poprawka będzie ponadto miała zastosowanie dopiero do zbrodni agresji dokonanych w rok po nabraniu mocy obowiązującej.

Chociaż poprawka nie weszła jeszcze w życie, zawarta w niej definicja zbrodni agresji może się okazać przydatna do rekonstrukcji, jak dzisiaj jest rozumiana ta zbrodnia. Użyta definicja referuje w dużym zakresie ukształtowane już w prawie międzynarodowym pojęcie agresji, doprecyzowując pewne jej aspekty.

Bardziej jakość niż ilość

Zbrodnia agresji to zgodnie z art. 8 bis ustęp 1 „planowanie, przygotowywanie, rozpoczęcie lub dokonywanie aktu agresji (...), który ze względu na charakter, powagę (gravity) i skalę stanowi oczywiste naruszenie Karty Narodów Zjednoczonych". Takiej zbrodni dopuszcza się „osoba zajmująca stanowisko, które efektywnie polega na kontrolowaniu lub kierowaniu politycznymi lub wojskowymi działaniami państwa".

W ustępie drugim art. 8 bis określono, na czym polegają akty agresji. Są to następujące działania:

„(a) inwazja lub atak sił zbrojnych państwa na terytorium innego państwa lub okupacja wojskowa, nawet czasowa, wynikająca z takiej inwazji lub ataku, albo aneksja przy użyciu siły zbrojnej terytorium innego państwa bądź jego części;

(b) bombardowanie przez siły zbrojne państwa terytorium innego państwa lub użycie siły zbrojnej państwa na terytorium innego państwa;

(c) blokada portów lub wybrzeża państwa przez siły zbrojne innego państwa;

(d) atak sił zbrojnych państwa na lądzie, morzu lub w powietrzu na siły zbrojne, marynarkę wojenną lub lotnictwo innego państwa;

(e) użycie sił zbrojnych jednego państwa, które znajdują się na terytorium innego państwa za zgodą przyjmującego państwa, dokonane z naruszeniem postanowień porozumienia lub każde przedłużenie ich obecności na takim terytorium po wygaśnięciu porozumienia;

(f) działanie państwa polegające na przyzwoleniu, by jego terytorium, oddane do dyspozycji innego państwa, zostało użyte w celu dokonania agresji wobec państwa trzeciego;

(g) wysyłanie przez lub w imieniu państwa uzbrojonych bojówek (bands), grup nieregularnych jednostek (irregulars) lub najemników w celu przeprowadzenia działań właściwych siłom zbrojnym, skierowanych przeciwko innemu państwu, które mają taki charakter, że oznaczają akty określone powyżej, albo istotny udział w takich aktach".

W przeciwieństwie do pozostałych trzech zbrodni objętych statutem MTK zbrodnia agresji nie musi zostać połączona ze szczególnym zamiarem (ludobójstwo), „rozległym bądź systematycznym atakiem" (zbrodnia przeciwko ludzkości) lub planem bądź polityką prowadzoną na „szeroką skalą" (zbrodnie wojenne). Choć art. 8 bis wskazuje na kwalifikowane kryteria (charakter, powaga i skala), wydaje się, że przekroczenie progu pozwalającego uznać czyn za zbrodnię agresji zachodzi łatwiej niż w   innych zbrodniach ze statutu MTK. Wystarcza, że dochodzi do uporządkowanego działania jednego państwa mającego postać co najmniej jednego aktu agresji (o którym mówi ustęp 2 art. 8 bis) podjętego przez jedno państwo – nawet bez wypowiedzenia wojny – przeciwko suwerenności, integralności terytorialnej lub politycznej niezależności innego kraju. Zbrodnię agresji charakteryzują więc bardziej cechy jakościowe niż ilościowe. Na poziomie okoliczności faktycznych nie powstawałaby kwestia dostatecznie wysokiej liczby ofiar po wniesieniu rozważanego przez nowe władze Ukrainy wniosku o postawienie Wiktora Janukowycza przed MTK (o podjęcie przez MTK śledztwa) za możliwe zbrodnie przeciwko ludzkości.

Artykuł 8 bis statutu MTK wymaga także, by akt agresji stanowił „oczywiste naruszenie Karty Narodów Zjednoczonych". Nie oznacza to jednak, że istnieje „legalna agresja", wpisująca się w postanowienia Karty. Sens użytego określenia jest taki, że pewne działania wojskowe mogą się okazać uzasadnione, gdy pozostają w zgodzie z prawem międzynarodowym, stanowiąc przykładowo akt dozwolonej samoobrony lub reakcję na katastrofę humanitarną.

Fundamentalną zasadą Karty Narodów Zjednoczonych jest rozwiązywanie sporów przez państwa na drodze pokojowej. Do użycia takich procedur przez Rosję nie doszło, bo uważa ona „rząd Majdanu" za nielegalny, a o interwencję zbrojną miał się podobno zwrócić Wiktor Janukowycz, traktowany przez Moskwę jako „przegrany", lecz zachowujący urząd prezydent. Żadna z tych okoliczności nie uprawnia jednak Rosji do podejmowania działań zbrojnych na ukraińskim terytorium. Trudno też poważnie traktować twierdzenia o naruszeniach praw – podobno masowych – ludności rosyjskojęzycznej czy rzekomej katastrofie humanitarnej. Oceny sytuacji powinny dokonać organizacje międzynarodowe, zwłaszcza Rada Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych. Rosja jest w nich reprezentowana.

Czyżby ukradli krążownik?

Poprawka zawierająca art. 8 bis nie weszła jeszcze w życie. Nawet  gdyby jednak uzyskała 30 wymaganych akceptacji, i tak na razie pozostałaby na papierze. Nabycie przez MTK kompetencji do ścigania sprawców zbrodni agresji zostało bowiem uzależnione od decyzji państw-stron statutu, a ta ma zostać podjęta dopiero po 1 stycznia 2017 r. (w razie braku zakładanej jednomyślności ostatecznie wystarczałaby większość dwóch trzecich głosów). Państwa postanowiły więc dać sobie czas do namysłu, czy poszerzyć uprawnienie MTK o zbrodnię agresji.

Definicja zawarta w art. 8 bis statutu MTK nie kreuje jednak nowego rozumienia zbrodni agresji, lecz odwołuje się w dużej części do tego ukształtowanego już w prawie międzynarodowym i wynikającego z m.in. powojennych procesów norymberskiego i tokijskiego. Nie ulega wątpliwości, że osoby sprawujące władzę państwową, które podejmują decyzję prowadzącą do agresji, dopuszczają się zbrodni prawa międzynarodowego prowadzącej do ich indywidualnej odpowiedzialności karnej.

Rada Federacji upoważniła 1 marca 2014 r. prezydenta Putina do podjęcia działań zbrojnych. Chociaż obecny gospodarz Kremla formalnie z tej dyspozycji jeszcze nie skorzystał, na Krymie zostały podjęte działania przez świetnie wyposażone i uzbrojone jednostki wojskowe. Tylko ślepi lub naiwni (inne określenia są też możliwe) będą uznawać je za formacje „lokalnej samoobrony". U wejścia do ukraińskiej bazy morskiej został zatopiony, by zablokować wyjście w morze, stary rosyjski krążownik. Czyżby Rosjanie byli gotowi oznajmiać, że „nieznani sprawcy" skradli im ten okręt? Podjęte działania jednoznacznie wskazują, że doszło do rosyjskiej agresji. Rodzi to międzynarodową odpowiedzialność  nie tylko Rosji jako państwa, ale i indywidualnych osób, które akty agresji planowały, przygotowywały, rozpoczęły lub dokonywały, zajmując stanowiska pozwalające na kontrolowanie lub kierowanie politycznymi lub wojskowymi działaniami państwa.

Sytuacja stałaby się jeszcze bardziej jednoznaczna, gdyby prezydent Putin skorzystał z dyspozycji do użycia sił zbrojnych udzielonej mu przez izbę wyższą rosyjskiego parlamentu. Nieprzejrzysty dzisiaj w pełni ciąg decyzyjny stałby się jasny. Na politycznym szczeblu wystąpiłaby osobista odpowiedzialność nie tylko prezydenta Putina, ale i osób, które jego decyzję umożliwiły.

Wymowa zbiorowego apelu

Nawet gdyby poprawka dotycząca zbrodni agresji już obowiązywała, MTK i tak nie byłby uprawniony do zajęcia się sprawcami rosyjskiej agresji. Wyraźnie bowiem określono, że MTK nie może orzekać o zbrodniach agresji popełnionych przez obywateli państwa, które nie jest stroną statutu MTK (art. 15 bis ust. 4). Rosja do tej pory statutu nie ratyfikowała (choć go już w 2000 r. podpisała) i trudno oczekiwać – widząc jej obecną politykę – by na taki krok się zdecydowała. Winni agresji mogliby natomiast stanąć przed sądem krajowym lub specjalnie powołanym w tym celu sądem międzynarodowym. Taki scenariusz jest obecnie oczywiście z powodów politycznych trudny do pomyślenia.

Uprawnienia MTK są jednak inne w odniesieniu do pozostałych zbrodni, o których mówi statut MTK. Tu jurysdykcja została oparta na regule terytorialnej. MTK staje się właściwy, gdy zbrodnia została popełniona na terytorium państwa-strony statutu. Nie ma znaczenia, że sprawcą jest obywatel kraju, który nie związał się statutem MTK. Ani to, że taki sprawca pełni funkcję publiczną. Wyraźnie bowiem określono, że funkcja publiczna – taka  jak przykładowo głowy państwa, szefa rządu, członka rządu lub parlamentu – nie zwalnia z odpowiedzialności karnej i nie może stanowić podstawy zmniejszenia kary. Nie stanowi też przeszkody dla MTK fakt, że dana osoba korzysta z immunitetów lub przywilejów związanych z pełnieniem funkcji publicznej (art. 27).

Ukraina nie ratyfikowała dotychczas statutu MTK (podpisała go natomiast w 2000 r.). Ta okoliczność nie wyklucza jednak „wstecznego" przekazania przez państwo do MTK pewnego zagadnienia (art. 12 ust. 3). Lepszym rozwiązaniem dla Ukrainy byłoby jednak związanie się statutem MTK już teraz. Gdy zbrodnie są popełnianie na terytorium państwa, które jest stroną statutu, o wszczęcie śledztwa przez prokuratora MTK może się zwrócić nie tylko takie państwo, ale też każdy inny kraj członkowski. Z formalnego punktu widzenia nie ma to znaczenia, bo zawsze dojdzie do podjęcia czynności przez MTK, ale zawiadomienie nabierze szczególnej wymowy, jeśli pochodzi od grupy państw, a nie tylko bezpośrednio zainteresowanego.

Mam nadzieję, że ponury scenariusz zbrodni wojennych i przeciwko ludzkości nie ziści się na Ukrainie. Jeśli jednak wojska rosyjskie wejdą nie tylko na Krym, mogą się powtórzyć tragiczne wydarzenia z Czeczenii. Podczas drugiej wojny czeczeńskiej rosyjscy żołnierze, nie tylko z jednostek specnazu, dokonali licznych i masowych zbrodni.

Procedura ?„Zjednoczeni dla pokoju"

Najbardziej uprawniona do uruchomienia działań po niezwykle poważnym złamaniu prawa międzynarodowego przez Rosję – agresji wobec sąsiada i naruszeniu jego integralności terytorialnej – byłaby Organizacja Narodów Zjednoczonych. Na pierwszy rzut oka taka opcja wydaje się nierealna, gdyż podjęcie decyzji jest uzależnione od zgody Rady Bezpieczeństwa. Rosja jest zaś – obok Chin, Francji, Stanów Zjednoczonych i Wielkiej Brytanii – stałym członkiem Rady i ma prawo weta. Dlatego w czasie trzech zwołanych w trybie pilnym posiedzeń Rady Bezpieczeństwa, które dotyczyły sytuacji na Ukrainie (1, 2 i 3 marca), nie próbowano nawet proponować przyjęcia jakichkolwiek rezolucji. Było jasne, że Moskwa je zablokuje.

Paraliż decyzyjny Rady Bezpieczeństwa wynikający z prawa weta stałych jej członków nie pozbawił jednak Organizacji Narodów Zjednoczonych możliwości działania. Trzeba pamiętać o rezolucji „Zjednoczeni dla pokoju" („Uniting for peace"), przyjętej 3 listopada 1950 r. przez Zgromadzenie Ogólne ONZ. W najważniejszym fragmencie oznajmia ona, że „we wszystkich wypadkach, które zdają się stanowić zagrożenie pokoju, złamanie pokoju lub akt agresji, a Rada Bezpieczeństwa z powodu braku jednomyślności stałych członków przestaje ponosić odpowiedzialność za utrzymanie międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa, Zgromadzenie Ogólne powinno się zająć sprawą niezwłocznie w celu skierowania odpowiednich zaleceń do swych członków odnośnie do środków zbiorowych, wliczając w to, w przypadku złamania pokoju lub aktu agresji, użycie sił zbrojnych, jeżeli będzie to niezbędne do utrzymania lub przywrócenia międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa". W dalszej części rezolucji określono, że jeśli Zgromadzenie Ogólne nie obraduje, o zwołanie jego nadzwyczajnej sesji może się zwrócić siedmiu członków Rady Bezpieczeństwa (liczącej łącznie 15 członków) lub większość państw ONZ (jest ich 193). Taka nadzwyczajna sesja jest zwoływana w ciągu 24 godzin.

Rosja izolowana

Dotychczas z możliwości określonej w rezolucji „Zjednoczeni dla pokoju" skorzystano dziesięć razy. Pierwszy przypadek był związany z izraelskim atakiem oraz desantem francuskim i brytyjskim w Egipcie dokonanym w celu przejęcia strefy Kanału Sueskiego (1956 r.). Kolejne dotyczyły sowieckiej interwencji na Węgrzech (1956), kryzysu libańskiego (1958), sytuacji w Kongu (1960), wybuchu wojny na Bliskim Wschodzie (1967), indyjsko-pakistańskiego sporu o Bangladesz (1971), sowieckiej interwencji w Afganistanie (1980), sytuacji w Palestynie (1980), okupacji Namibii przez Republikę Południowej Afryki (1981), sytuacji na arabskich terytoriach okupowanych i Wzgórzach Golan (1982), izraelskich działań we wschodniej Jerozolimie i na terytoriach okupowanych (1997).

Uruchomienie działania Zgromadzenia Ogólnego prowadziło do przyjęcia różnej treści rezolucji. Były takie, w których zwracano się do sekretarza generalnego ONZ o stworzenie międzynarodowych sił pokojowych (Kanał Sueski), a do państw członkowskich o udzielanie pomocy humanitarnej (Węgry) lub powstrzymanie się od dostaw broni (Kongo). Najdalej idące rezolucje wzywały jednak do izolacji Izraela (1982) i nałożenia sankcji na RPA (1981). W ostatnim przypadku, dotyczącym izraelskich działań we wschodniej Jerozolimie i na terytoriach okupowanych, postanowiono zwrócić się do Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości o wydanie opinii doradczej w sprawie prawnych konsekwencji budowy muru na terytoriach palestyńskich (MTS wydał opinię w 2004 r.).

Procedura „Zjednoczeni dla pokoju" prowadzi do najszerszego umiędzynarodowienia sprawy. Nawet jeśli rezolucje podejmowane przez Zgromadzenie Ogólne ONZ prawnie nie mają mocy wiążącej, kreują pewną międzynarodową reakcję i nierzadko prowadzą – pośrednio lub bezpośrednio – do potwierdzenia, że doszło do poważnego złamania prawa międzynarodowego.