Neumann o prawie i biurokracji

Rzeczpospolta: Czy zgadza się pan z opinią, że w III RP przytłacza nas armia urzędników uzbrojonych w setki starych i nowych rygorów, w których często trudno dopatrzyć się sensu, za to ingerują ostro w naszą wolność? To np. zakaz ścięcia drzewka na działce pod astronomiczną karą.

Jerzy Naumann, adwokat: Rzeczywiście istnieje opinia, że mamy do czynienia z rozrostem biurokracji, a mówiąc ściślej, z jej szkodliwym przerostem. Widzę dwa źródła tego stanu rzeczy. Po pierwsze, gwałtownie rośnie liczba przepisów, które wymagają określonych procedur. Aby te mogły być dochowane, potrzebna jest coraz bardziej drobiazgowa praca urzędów, które wymuszają na nas podejmowanie rozmaitych kroków formalnych.

A po drugie?

Trzeba wskazać na stosunek obywateli do prawa jako takiego. Prawo nie cieszy się zaufaniem, lecz traktowane jest jak coś, co najlepiej omijać. Stąd lekceważący stosunek do prawa, które powszechnie określane jest jako głupie i niepotrzebnie komplikujące życie. Nie chcę tu wchodzić w zagadnienie jego jakości. Mówię tylko o społecznym, generalnym nastawieniu. Przytaczanie argumentu o dziedzictwie przeszłości to niepoważna już dzisiaj teza. Sprawa jest bardziej złożona.

Nie wystarczy po prostu powstrzymać biurokrację i ograniczyć „produkcję" prawa?

Kłopot polega na tym, że życie społeczne wymaga jakiegoś porządkującego regulatora. Może nim być prawo, silnie i powszechnie respektowane reguły moralne albo reguły obyczajowe, przywiązanie do tradycji itd. Jeśli zatem życie społeczne dobrze regulują inne niż prawo zasady, to prawa może być rzeczywiście mniej, bo pożądane zachowania są uzyskiwane na innej drodze niż nałożenie obowiązków prawnych. Identycznie jest z postępkami niepożądanymi, bo ich piętnowanie i eliminowanie odbywa się poprzez nakładanie kar innego rodzaju, a te mogą się okazać o wiele skuteczniejsze niż sankcja prawna.

Może jakiś aktualny przykład?

Właściwie każdego dnia mamy przykładów aż nadto, a większość wynika z braku zwyczajnej przyzwoitości. Nieprawdziwe oświadczenia majątkowe nie powodują napiętnowania i odsunięcia ich autorów od życia publicznego. Aferalne nadużycia finansowe nie są podstawą pozbawienia foteli senatorskich, urzędniczych, menedżerskich. Brak przyzwoitości spotyka się tu z brakiem presji opinii publicznej, a jedyna sankcja, jaka przychodzi, to sankcja prawna. Zwykle jest tak spóźniona, że powoduje tylko jeszcze większą utratę wiary obywateli w skuteczność i przydatność prawa. Efektem końcowym jest poczucie, że państwo nie działa, bo jest katastrofalnie niesprawne i nieefektywne.

Zmierzam do tego, że skoro nie ma innych niż prawo, wystarczająco silnych i skutecznych regulatorów porządkujących życie społeczne, to państwo musi odwołać się do mnożenia prawa, a to są przecież drożdże dla biurokracji. Nie można jej w tej sytuacji zminimalizować, bo ktoś musi egzekwować namnażające się regulacje prawne. Płynie z tego wniosek, że za nadmiar prawa i przerost biurokracji odpowiada porzucenie przez nas podstawowych dyspozycji moralnych, takich jak przyzwoitość, uczciwość, zachowania honorowe itd.

Państwo jest rzeczywiście niesprawne. Przypomnę spalony most w środku stolicy, pod którym od dawna leżały deski – materiał łatwopalny. I nikt za to nie poszedł siedzieć. Nawet nie bardzo wiemy, kto konkretnie za to państwo odpowiada. Jak pan, człowiek prawa, się w tym odnajduje?

Ciężko się odnaleźć w każdej sytuacji, kiedy następuje szkoda, a nikt za nią nie odpowiada. Obserwujemy proces tak silnego rozwadniania odpowiedzialności, że zmierzać to może ku anarchii. Proszę zauważyć na przykład, co się dzieje w Warszawie. Wycięto 140 tys. drzew. I co? I nic. Przestrzenią publiczną rządzą bezwzględni deweloperzy, wymierzając mieszkańcom stolicy coraz to nowe policzki, jak choćby ów skandal przy placu Zamkowym. Nie ma już księgarń, antykwariatów, galerii sztuki, nowych parków itp., itd. Ochrona zabytków, krajobrazu, założeń urbanistycznych, przestrzeni publicznej i kulturalnej praktycznie nie istnieje. To wynik oczywistych zaniedbań, a czasem oczywistej złej woli i celowego działania tych, którzy powinni wypełniać swoje obowiązki wynikające z nadanych im kompetencji. Więc jeśli pan stawia tezę, że państwo jest niesprawne, to doprawdy trudno się z nią nie zgodzić.

Skupmy się na wymiarze sprawiedliwości, który jest panu najbliższy. Tyle reform... Jak ocenia pan ich efekty?

Środowisko prawników praktyków ocenia te reformy krytycznie albo bardzo krytycznie. Sądownictwo działałoby o wiele lepiej, gdyby pozostawić je samemu sobie, zamiast bez przerwy majdrować przy procedurze, a także w sferze organizacyjnej. Niestety, władza wykonawcza oraz ustawodawcza nie czują respektu do sądownictwa i środowiska prawniczego, a rozmaite wpływowe lobby, pod hasłem tak zwanych, pożal się Boże, reform załatwiają własne interesy. Chętnie przystąpiłbym do dyskusji z tym, kto dał przykład wprowadzonej zmiany, starając się wykazać, że ma zdecydowanie więcej plusów niż wad. Nie znam ani jednego sędziego i prokuratora, który chwaliłby bez zastrzeżeń którąkolwiek z reform. Jest odwrotnie: zarówno środowisko sędziowskie, jak i prokuratorskie poprzez swoje samorządowe przedstawicielstwa poddają kolejne nowe pomysły zmasowanej krytyce. Identycznie jest z ocenami innych środowisk, na przykład adwokackiego.

Sądy, ma się rozumieć sprawne i sprawiedliwe, to fundament zdrowego państwa. Jak to osiągnąć?

To temat rzeka i pytanie nie do jednego rozmówcy. Całkowicie zgadzam się, że nie ma zdrowego państwa bez autorytetu sądów. A sądownictwo ma autorytet wtedy, gdy istnieje wystarczająco powszechne zaufanie społeczne do tego, że wymierza ono sprawiedliwość. To zresztą ciekawa tajemnica, ale ludzie posiadają zdolność bezbłędnego odróżniania rozstrzygnięcia sprawiedliwego od niesprawiedliwego. Zdolność ta jest zresztą zupełnie niezależna od wykształcenia, doświadczenia, wieku itd. Ta cecha naszej natury pozostaje zresztą w związku z tym, o czym mówiliśmy wcześniej, a więc np. z przyrodzoną umiejętnością odróżniania zachowań przyzwoitych od niegodnych. Jak sprawić, aby wydawane wyroki wywoływały społeczne odczucie, że zaspokajają potrzebę sprawiedliwości? Sądy stosują prawo, a w sądach zasiadają sędziowie,więc odpowiedź na część pańskiego pytania jest dość oczywista. Potrzebne jest dobre, mądre prawo dane do ręki właściwie dobieranym ludziom.

A sprawność sądownictwa?

Jest nagminnie mylona przez prawotwórców z szybkością, a to przecież dwie zupełnie różne sprawy. Nie zgadzam się poza tym z tezą, że całe sądownictwo zostało dotknięte paraliżem. Jest dość przykładów działania takich sądów, w których sprawy załatwiane są bardzo sprawnie. To udowadnia, że nie ma co wymyślać prochu, tylko poddać analizie przypadki pozytywne i przenieść ich doświadczenie tam, gdzie procesy ciągną się latami.

Czy można je naprawić z sędziami dokooptowanymi przez korporację sędziowską?

Doświadczenie uczy, że zamykanie się środowiska zawodowego, które nie jest w żaden sposób kontrolowane, uruchamia złe procesy, gdy chodzi o budowę zaplecza kadrowego. Z kolei choćby przykład adwokatury jest dostatecznym dowodem na to, że eliminowanie zasadniczego wpływu danego środowiska na rekrutację przynosi skutki najgorsze z możliwych. Uważam zatem, że na skład korpusu sędziów przemożny, choć nie stuprocentowy, wpływ musi mieć oczywiście samo środowisko. Problem widzę jednak zupełnie gdzie indziej: mianowicie w modelu dochodzenia do godności sędziowskiej. Myślę więc, że zdrowe państwo jest wtedy, gdy sprawiedliwość wymierzają w odpowiedni sposób wyselekcjonowani sędziowie.

Nie wyobrażam sobie zabiegów o wysoki poziom orzecznictwa przy takim obciążeniu sędziów, zawaleniu ich drobiazgami. Czy nie dałoby się zatrzymać lawiny spraw? Trudno przecież porządnie odnowić mieszkanie, nie wyrzucając zbędnych rzeczy.

No tak, ale przecież sądy nie mają żadnych własnych spraw. Wszystkie przynosi im ustawodawca, który uchwala prawo pozwalające obywatelom i zinstytucjonalizowanym podmiotom na dochodzenie przyznanych im praw. Tak więc sądy ani nie mogą „wyrzucić zbędnych rzeczy", ani też odmawiać uprawnionym wnoszenia spraw, które wymagają sprawiedliwego rozsądzenia. Z kolei przenoszenie takich spraw z forum sądu do kompetencji urzędników odbiłoby się katastrofalnie, pomijając już niekonstytucyjność takich pomysłów oraz bezpośrednie zagrożenie demokracji. Tak więc myślę, że skoro jest popyt na działalność sądów, to zaspokojenie tej potrzeby powinno nastąpić po prostu poprzez zwiększenie liczby sędziów oraz etatów dla pracowników sądowych w tych okręgach, w których owa potrzeba występuje. Zwłaszcza że nie mamy do czynienia ze zjawiskiem okresowym, lecz stałym napływem nowych spraw, których liczba maleć nie będzie.

Sprawa karna nie odbędzie się bez prawdziwego prokuratora. Wcześniej ktoś musi ustalić przestępcę i zebrać dowody. To zadania władzy wykonawczej, policja zresztą też oskarża w drobnych sprawach. Czy obecna rozbudowana i rzekomo niezależna prokuratura nie burzy podziału władz na wykonawczą i sądowniczą? Nie daje rządowi alibi w tej sferze?

Zdaje się, że nikt silniej nie postuluje zmian w prokuraturze niż sami prokuratorzy. Chodzi o to, aby zmiany te były przemyślane, odpowiadające wymogom praktyki oraz akceptowane przez środowisko prokuratorskie. Całe środowisko prawnicze obawia się natomiast następstw pospiesznie wprowadzonej rewolucji w procedurze karnej, do czego nikt nie jest należycie przygotowany. Poza przestępcami, których zapowiedź bałaganu po 1 lipca cieszy, wszyscy wyrażają najgłębszy niepokój o następstwa w ten sposób przeprowadzanej reformy. Gdyby zmiany były wprowadzane w sposób właściwy, wyrażona przez pana obawa o zachwianie relacji między władzą wykonawczą a prokuraturą nie byłaby uzasadniona.

Poważne reformy może przeprowadzić tylko parlament. Ma pan pomysł na usprawnienie parlamentu, podniesienie poziomu pracy posłów? A może to prezydent powinien otrzymać prawo wydawania dekretów?

Takie postawienie sprawy zmierza do zakwestionowania obecnego modelu ustrojowego i zastąpienia systemu parlamentarno-gabinetowego systemem parlamentarno-prezydenckim. Nie potrafię powiedzieć, który jest lepszy w polskich realiach. Zmiana konstytucyjna jest zresztą zupełnie niemożliwa, a poza tym konstytucja powinna być absolutnie poważana, a nie zmieniana.

Dobrze natomiast rozumiem sens i źródło pańskiego pytania i całej rozmowy. Cały czas obracamy się wokół tematu, co należy zrobić, aby usprawnić działanie często niesprawnego państwa i uczynić je bardziej przyjaznym dla obywateli.

Właśnie...