Na naszych oczach przyśpiesza pro- ces federalizacji UE. Dzieje się to za przyczyną poszerzania kompetencji UE w związku z kolejnymi kryzysami, ale także jako efekt uboczny sporu ustrojowego z Polską.

UE „uwielbia wykorzystywać kryzysy, by pójść jeszcze krok dalej i poszerzać swoje kompetencje” (B. Sonik, Salon polityczny Trójki, 29.07.2022). Kryzys w strefie euro zaowocował wykreowaniem nowych uprawnień KE w obszarze kontroli deficytów budżetowych wszystkich państw członkowskich, kryzys pandemiczny doprowadził do uzyskania przez UE zdolności kredytowej i nowych źródeł dochodów własnych. Kryzys migracyjny wywołał decyzję o „dobrowolnej” dyslokacji imigrantów, a następnie propozycję ustanowienia obowiązkowych dla państw UE tzw. kwot imigracyjnych. Tylko opór niektórych państw nie stworzył precedensu.

Iluzoryczni panowie

W obliczu różnych trudności Unia idzie drogą obchodzenia metody traktatowej (J. Osiatyński) poprzez tworzenie rozwiązań ad hoc o charakterze precedensowym. Wojna w Ukrainie rodzi postulaty emisji obligacji w celu sfinansowania wydatków na energię i obronność oraz utworzenie funduszu odbudowy. Z kolei kryzys energetyczny wywołany wojennymi działaniami Rosji otworzył drogę do stworzenia (nieznanej dotąd) procedury umożliwiającej z poziomu UE wprowadzania redukcji zużycia gazu przez państwa członkowskie o 15 proc. Co zrodziło obawy o wykreowanie kolejnych kompetencji UE i w perspektywie zmuszenie Polski do takich redukcji „pod byle pretekstem” oraz dzielenia się tym surowcem na przykład z Niemcami (M. Wróblewski, Będzie dymisja? „Nie rozumiała, co podpisuje”, wp.pl, 29.07.2022 r.). Wskazuje się również, że zgoda Polski na to rozwiązanie powinna zostać powiązana z kwestią wypłat środków z KPO albo zmian w systemie handlu uprawnieniami do emisji (Z. Krasnobędski).

Spór o reformy wymiaru sprawiedliwości także można postrzegać jako kolejny kryzys wykorzystywany do poszerzania kompetencji UE. Doszło w ten sposób do sformułowania i „twórczego” rozwinięcia tzw. linii orzeczniczej TSUE dopuszczającej ingerencję UE w organizację wymiaru sprawiedliwości państwa członkowskiego. Zarzut KE naruszenia prymatu prawa unijnego przez orzeczenia polskiego TK (P 7/20; K 3/21) spowoduje zapewne zakwestionowanie prawa sądów konstytucyjnych do oceny traktatów integracyjnych, a więc ponownie „twórczo” rozwinie już wcześniej wyrażoną tezę, że „TSUE ma wyłączną kompetencję do dokonania ostatecznej wykładni prawa UE, a sąd konstytucyjny państwa członkowskiego nie może na podstawie własnej wykładni przepisów prawa Unii skutecznie stwierdzić, że TSUE wydał wyrok z przekroczeniem swoich kompetencji” (wyrok TSUE, C 430/21, pkt 72). Innymi słowy, to sam TSUE miałby decydować o zakresie swoich kompetencji, a tym samym o zakresie kompetencji przekazanych. W rezultacie, zasada, że państwa są „panami traktatów” będzie coraz bardziej iluzoryczna.

Dojdzie do całkowitego obezwładnienia mechanizmu, który dawał państwom członkowskim – przynajmniej w teorii – możliwość kontroli procesów integracyjnych. Dla takich ograniczeń nie ma podstaw konstytucyjnych, przeciwnie – są powody, by taka kontrola mogła być przeprowadzana w każdym czasie. Skoro państwo polskie przekazało swoje kompetencje, to kontrola tego, czy są one wykonywane „w granicach przekazania”, jest konstytucyjnym obowiązkiem organów państwa. W momencie zawierania traktatów nie występowała „całkowita pewność co do wszystkich elementów dalszego rozwoju” UE, gdyż jej system prawny ze swojej istoty ewoluuje (wyrok TK, K 18/04). Ponadto z uwagi na zasadę nadrzędności Konstytucji RP w sprawach zasadniczych, o wymiarze ustrojowym także po akcesji TK zachował pozycję „sądu ostatniego słowa”, a TSUE oraz polski TK są względem siebie autonomiczne (wyrok TK, K 32/09).

Sąd konstytucyjny państwa członkowskiego ma prawo dokonywania własnej oceny zakresu kompetencji przekazanych, a tym samym i orzekania, że kompetencje wyinterpretowane z traktatów przez organy UE nie zostały Unii przekazane, a ich wykonywanie jest działaniem bez umocowania traktatowego. Ten mechanizm równoważenia władz przez lata prowadził do powściągania nazbyt twórczej wykładni traktatów. Teraz proces jego demontażu przyśpiesza. Przełamanie autonomicznej pozycji sądów konstytucyjnych stanowi ważny krok ku federalizacji UE. Następnym będzie próba wyeliminowania zasady jednomyślności w Radzie Europejskiej.

Czytaj więcej

Waldemar Gontarski: „Praworządność” kontra praworządność

Przesunięte akcenty

Elementem pogłębiania integracji jest również reguła pieniądze za praworządność. Jej wprowadzenie wiąże się ściśle z przeświadczeniem instytucji unijnych o nieskuteczności procedury traktatowej wobec Polski. Od początku reguła ta była też postrzegana jako „dorabianie skutecznych”, a brakujących narzędzi do uderzania państwa polskiego „po kieszeni” (wyrokiem TSUE) albo „wiązania funduszy ze stanem praworządności” (J. Lewandowski, „Kryzysy żywią populizm, ale hartują UE”, „Rzeczpospolita”, 29.09.2021). W trakcie prac nad tym rozwiązaniem przesunięto jednak akcent z praworządności na ochronę budżetu UE (również za sprawą argumentów strony polskiej), co finalnie ułatwiło uznanie tej reguły, wbrew stanowisku Polski, za zgodną z traktatami (wyrok TSUE, C 157/21). W ten sposób strona polska z jednej strony przyczyniła się do większej precyzyjności przepisów, z drugiej wytrąciła sobie w postępowaniu przed TSUE najważniejszy argument.

W końcu, na mocy jednomyślnej decyzji, państwa członkowskie wyraziły zgodę na zaciągnięcie przez KE pożyczki i nowe źródła dochodów własnych UE, a tym samym zmniejszenie znaczenia w ogólnym budżecie UE składek państw członkowskich. Są to decyzje zwiększające samodzielność UE. Jednocześnie KE bezprawnie uzależniła przekazanie należnych Polsce środków od spełniania szeregu dodatkowych wymagań (kamieni milowych). Ich przyjęcie stanowi kolejny precedens, i zwiększa podstawy roszczenia sobie przez wysokich urzędników unijnych prawa do ingerencji w coraz to nowe obszary polityki wewnętrznej Polski. Co więcej, ciągle „dorzucają” nowe oczekiwania. Budzi to irytację po polskiej stronie. Kazus polskiego KPO tworzy precedens, który zwiększa, metodą faktów dokonanych, uprawnienia KE, co będzie miało znaczenie także w razie ewentualnego wspólnego zaciągania kolejnych pożyczek. Inną sprawą jest to, że dotychczasowe polskie doświadczenia każą z większą rezerwą podchodzić do nowych propozycji.

Autopromocja
Specjalna oferta letnia

Pełen dostęp do treści "Rzeczpospolitej" za 5,90 zł/miesiąc

KUP TERAZ

Autor jest sędzią SN w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych