Brukselska perfidia

Atmosfera po ogłoszonym ultimatum Komisji Europejskiej dla Polski z lekka się uspokaja. Zwolennicy polityki ustępstw wykrzyczeli swe argumenty i pewnie szukają nowych. Instytucje państwowe czekają (jak zwykle) w defensywie aż sprawa sama się rozwiąże. To dobry moment, by spróbować przenieść dyskurs na kolejny poziom i napisać to, o czym wszyscy boją się pomyśleć. A powinni.

Napięcia między państwem członkowskim a Unią Europejską nie są niczym nowym. Zdarzają się na bieżąco, a Unia raczej stara się je łagodzić. W tym względzie spór między Polską a UE jest nowatorski. Nikt w Brukseli specjalnie nie ukrywa, że chodzi w nim o wpływ na krajową scenę polityczną w Polsce i w konsekwencji o zmianę władzy. Za instrument służy podsycanie krajowego konfliktu o reformę wymiaru sprawiedliwości i wzmacnianie jednej z jego stron.

Perfidia unijnego działania polega na tym, że organy UE i urzędnicy doskonale zdają sobie sprawę z tego, że ustrój wymiaru sprawiedliwości należy do wyłącznych kompetencji państwa. Dlatego TSUE formalnie orzeka w obszarze praw jednostki, ale ingeruje w ich treść tak głęboko, że w rzeczywistości wywołuje skutki ustrojowe. W ten sposób generuje żądania, których nie ma prawa postawić wprost. Na dodatek robi to na wątpliwej podstawie prawnej – art. 19 ust. 2 TUE, znajdującym się w Tytule III TUE zatytułowanym „Postanowienia o instytucjach" – normie instytucjonalnej, kompetencyjnej, skierowanej do państwa członkowskiego. Ten charakter pokazuje nie tylko treść, ale i umiejscowienie przepisu w traktacie.

A TSUE wbrew temu wszystkiemu rozbudowuje przepis orzeczniczo i wypełnia treścią materialnoprawną. Czyni to nie tylko wbrew konstrukcji traktatowej (wykładnia systemowa), ale na dodatek również w sposób zmanipulowany. Mam prawo zakładać, że sędziowie TSUE (tak jak szereg wspierających ich polskich autorytetów prawniczych) raczej wiedzą, że nakaz zapewnienia skutecznej ochrony prawnej to nie to samo, co gwarancja prawa do sądu. A mimo to, próbują je treściowo zrównać. Robią to z jednego powodu. W traktatach unijnych, poza ogólnym przywołaniem praworządności w art. 2 TUE, nie ma wprost zapisanej gwarancji prawa do sądu. Znajdujemy ją natomiast w art. 47 Karty Praw Podstawowych. Tą manipulacją TSUE próbuje rozszerzyć treść traktatów przenosząc do nich wartości z Karty. Na dodatek robi to wbrew samej Karcie, w której art. 51 ust. 2 czytamy, że Karta „nie rozszerza zakresu zastosowania prawa Unii poza kompetencje Unii, nie ustanawia nowych kompetencji ani zadań Unii, ani też nie zmienia kompetencji i zadań określonych w Traktatach".

Zasoby własne UE

Za tym wszystkim idą groźby kar finansowych (Komisja Europejska) lub pozbawienia Polski „unijnych środków finansowych" (Parlament Europejski). Warto więc już przestać bawić się w uprzejmości i zastanowić, czy możliwa jest linia obrony mająca adekwatny charakter. Adekwatny, czyli również finansowy – blokujący przepływ środków dla budżetu unijnego. Zgodnie z zasadą Sun Tzu – „chcesz pokoju, szykuj wojnę", bo dzisiejsza sytuacja jest skutkiem nadmiernej grzeczności dyplomatycznej. To tworzy dysonans. W kraju władza gra w sprawie reformy wymiaru sprawiedliwości ostro, a za granicą przyjmuje pozycję przysłowiowego „miękkiszona". A polityka międzynarodowa jest bezwzględna. Ustępujesz, znaczy jesteś słaby.

Na wstępie trzeba jednak wyjaśnić pojęcie unijnych środków finansowych. Jak słusznie zauważyli krytycy niefortunnego wystąpienia marszałek Witek, źródłem świadczenia „500 plus" są dochody pochodzące z podatków, opłat i innych obciążeń pobieranych przez państwo, także od obywateli polskich. Z tego punktu widzenia to faktycznie rząd nie ma „rządowych pieniędzy", a jedynie dokonuje redystrybucji środków budżetowych.

Podobnie jest z Unią Europejską. Pojęcie środków unijnych, czy wręcz traktatowe sformułowanie „zasobów własnych UE" (art. 311 TFUE), jest zwrotem nie do końca prawdziwym. Pisząc w skrócie, środki, które wchodzą w ich skład są wypracowywane w państwach członkowskich i tylko w drodze traktatowej przekazane zostały jako danina finansowa na rzecz UE. Należą do nich m.in. tradycyjne zasoby własne (opłaty, składki, kwoty dodatkowe lub wyrównawcze, kwoty pobierane w ramach Wspólnej Taryfy Celnej itp.), udział w podatku VAT, składka oparta na dochodzie narodowym brutto itp. UE poszukuje też innych form dochodu w postaci nakładania nowych podatków (cyfrowe, klimatyczne itp.). W tym roku dodatkowo elementem zasobów będzie pożyczka unijna na rynkach finansowych, którą spłacać mają państwa członkowskie.

Z prawnego punktu widzenia wszystko to należy do UE, jednak faktycznie to państwa członkowskie zasilają unijny budżet. Całą działalność UE w tym zakresie polega na ich redystrybucji w postaci różnych funduszy. Nie ma więc de facto żadnych unijnych pieniędzy łaskawie przekazywanych państwom członkowskim. I choć Polska nie jest jeszcze płatnikami netto, to dużą część otrzymywanych środków stanowią nasze własne wpłaty do budżetu UE. I te środki UE chciałaby Polsce zablokować, gdyby Polska dobrowolnie nie zgodziła się zapłacić nałożonej kary finansowej. Z drugiej strony UE oczekiwałaby, że Polska dalej będzie płacić daniny do unijnego budżetu. Zgodne z prawem, choć politycznie naiwne.

Trzeba więc jasno podkreślić, że od strony technicznej nie jest problemem blokada ich przepływu do budżetu UE w ramach rekompensaty za instrumentalne kary. Tym bardziej, że część sił politycznych w Polsce stworzyła już zasadę bezpośredniego dotarcia do obywateli. Miała ona polegać na pozbawieniu rządu wpływu na wydatkowanie środków UE, poprzez kierowanie ich wprost do jednostek samorządu terytorialnego, czy obywateli z pominięciem budżetu państwa. W powstałej sytuacji adekwatne rozwiązanie polegałoby na pominięciu budżetu unijnego. Środki, jakie miałby być przekazywane do dyspozycji Brukseli, byłby redystrybuowane bezpośrednio przez rząd. Główny problem polega sprowadza się więc do znalezienia odpowiednich mechanizmów prawnych, tak krajowych, jak i prawnomiędzynarodowych, dających podstawy dla takiego działania.

Odrzucić naiwny idealizm

I jest to możliwe. Trzeba tylko zmienić sposób podejścia do europejskiej integracji, odrzucając naiwne rozumienie istoty UE. Nie wolno postrzegać jej jako samodzielnego bytu, którego trybikami są kraje członkowskie pozbawione de facto podmiotowości, a która idealistycznie martwi się o dobro wspólne. To wbijano nam do głowy przez ostatnie dwie dziesiątki lat. A przecież UE jest organizacją międzynarodową, a więc stowarzyszeniem państw, jedną z zaawansowanych form współpracy (organizacją integracyjną). Jak w każdej organizacji, jej organy są płaszczyzną ścierania się państwowych interesów, a prawo unijne (w dużej części) zbiorem reguł, w jakich to ścieranie powinno mieć miejsce. A jeśli konstrukcje te są naruszane, to istnieją procedury, w jakich można dochodzić odpowiedzialności politycznej i prawnej (np. art. 7 TUE, art. 258 TFUE itp.) i organy, przed którymi to następuje (Rada, TSUE itp.).

Klasyczne nauczanie prawa UE opiera się też na tezie, że państwa członkowskie wyrzekły się we wzajemnych wewnątrzunijnych relacjach używania instrumentów pozatraktatowych, a zobowiązały do korzystania z narzędzi stworzonych w tym celu w traktatach unijnych. Powstaje jednak pytanie, co zrobić, kiedy reguły te naruszane są przez ich traktatowych strażników?

Odpowiedź jest prosta. Trzeba bronić państwowości i wrócić do klasycznego prawa międzynarodowego, które otwiera inny katalog instrumentów. Pamiętajmy, że państwo to konstrukcja celowa i utylitarystyczna, służąca własnym obywatelom. Dlatego jeśli nie cały, to przynajmniej ten fundamentalny interes państwa musi iść przed interesem wspólnotowym, a więc i przed normą unijną, szczególnie tą nadużywaną, czy instrumentalizowaną. Nie może być tak, że wypełnianie traktatu prowadzi do naruszenia żywotnych interesów, czy tożsamości państwa, które ten traktat zawarło. Zwłaszcza, jeśli żądania opierają się o nieuprawnione, trybunalskie prawotwórstwo. Przecież to państwo, a nie traktat jest panem stosunku prawnego, a odrzucenie godzącej w państwo interpretacji normy nie jest odrzuceniem traktatu, ale negacją zewnętrznej i bezprawnej woli (innego suwerena lub instytucji ponadnarodowej) narzucanej w jego trybie.

W stworzonej przez UE sytuacji, już na pierwszy rzut oka wydaje się to możliwe choćby poprzez odrzucenie decyzji w sprawie zasobów własnych UE. Ja oczywiście pamiętam, że została ona już przyjęta nie tylko na poziomie UE (Rada), ale i w płaszczyźnie krajowej (ratyfikacja). Nastąpiło to jednak siłą dotychczasowej praktyki politycznej, wbrew wielu rzeczywistym wątpliwościom, czy takie działanie jest konstytucyjnie możliwe. Pisałem o brakach systemu prawa i tej proceduralnej fikcji utrzymywanej od momentu wejścia Polski do UE (patrz: Konstytucja nie wytrzymuje zderzenia z procesem integracji europejskiej, Rz. 27.04.2021). Może więc czas skończyć z tą prowizorką?

Co więcej, można też ad hoc postawić tezę, że powiązane z tą decyzją rozporządzenie w sprawie ochrony budżetu UE w przypadku ogólnych braków w praworządności jest sprzeczne z Konstytucją. W szczególności z jej art. 2, czy art. 90. W takim przypadku, nie ma możliwości wykonywania tych aktów przez Polskę. Trzeba to tylko formalnie stwierdzić i budżet UE na nową siedmiolatkę mamy załatwiony. Nie płacimy i nie uczestniczymy w kredytach. A wiarołomni partnerzy mają poważny kłopot.

Od Realpolitik do ekscepcji

I już słyszę oburzenie. Przecież prawo międzynarodowe nie pozwala na zasłanianie się krajowymi przepisami przed wykonywaniem międzynarodowych zobowiązań (art. 27 i art. 46 Konwencji o prawie traktatów). To prawda. Ale prawdziwe jest też stwierdzenie, że rola prawa międzynarodowego zmieniła się współcześnie. Kiedyś stanowiło ono prosty zespół reguł, którymi państwa kierowały się w swym działaniu. Dziś wróciła Realpolitik. Państwo, czy organizacja międzynarodowa działa, a prawo międzynarodowe stanowi instrument uzasadniania tego działania. Widzimy to w polityce wielu państw. Doskonale widać to również w zachowaniu unijnych organów wobec Polski. Przestały być obiektywnym, traktatowym narzędziem wspierającym państwa na konkretnym poziomie integracji. One chcą być panami tego procesu – kształtować go, rozwijać i zarządzać nim. Wkraczają więc bezpardonowo w materie, w których nie mają kompetencji. A traktaty unijne mają ich działania po prostu zalegalizować. Służy do tego prawotwórcze działanie TSUE – zmiana treści norm z pominięciem zgody państw wyrażanej w drodze zmian traktatowych. Ten zarzut nie jest bezpodstawny, skoro publicznie postawił go nawet Andreas Voßkuhle, były prezes Trybunału Konstytucyjnego RFN.

Poza tym powiedzmy odrobinę cynicznie. Faktycznego cofnięcia przez Polskę zgody na decyzję o zasobach własnych nie można byłoby w praktyce wzruszyć. Traktaty unijne nie przewidują stosownego mechanizmu, no może poza ogólnym zarzutem naruszania prawa UE. Nie ma w nich też – wbrew wielu absurdalnym wypowiedziom – możliwości realizowania podnoszonej ostatnio przez niektóre środowiska groźby wyrzucenia Polski z UE. Unia nastawiona jest wyłącznie na karanie państw. Instrumentem presji jest słynny już w Polsce i na Węgrzech art. 7 TUE lub przyjęte ostatnio rozporządzenie o możliwości pozbawiania środków finansowych. Pierwszy środek nierealny (wymaga jednomyślności), a drugi pusty (skoro raz pozbawi się Polskę środków finansowych, to drugi raz i tak nie będzie czego zabierać). Sama Unia określa też system prawa unijnego jako reżim zamknięty, a więc mało realne są poszukiwania jakichkolwiek instrumentów przeciwko Polsce poza traktatami. Słowem – jak już nam raz zabiorą pieniądze, to możemy podejmować każdy środek odwetowy. Praktycznie nie mogą nam zrobić nic więcej.

Są natomiast instrumenty mogące posłużyć Polsce do obrony. Przecież w sytuacji, kiedy partnerzy w sposób jaskrawy łamią prawo lub nadużywają przepisów traktatowych, a mechanizm prawny służący dochodzeniu sprawiedliwości nie istnieje lub jest dysfunkcjonalny, prawo międzynarodowe dopuszcza działanie w ramach samopomocy. Jednym z nich jest chyba dość zapomniana instytucja ekscepcji traktatowej (art. 60 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów). Polega ona na jednostronnym zawieszeniu lub odrzucaniu traktatu, albo jego części, w relacjach między stronami. I choć zasadniczo dotyczy umów dwustronnych, dopuszcza się ją także w traktatach wielostronnych. Skoro decyzja w sprawie zasobów własnych (przynajmniej z kontekście wiązania się nią) jest traktowana jak umowa międzynarodowa, to dotyczy jej również reżim prawnomiędzynarodowy regulujący zawieranie traktatów. Decyzja może więc podlegać ekscepcji. Szczególnie, kiedy uznamy, że działanie partnerów w sprawach budżetu, czyli pozbawienie Polski środków jest nielegalne i nieprzyjazne. Wbrew temu, co mogą podnosić etatowi krytycy, wszystko to będzie mieścić się w ramach polityki i efektywności działania.

Mariusz Muszyński - profesor na Wydziale Prawa i Administracji UKSW, wiceprezes Trybunału Konstytucyjnego.