Trybunał Praw Człowieka w przededniu reformy

Taki jest główny cel międzyrządowej konferencji państw członkowskich Rady Europy, która odbędzie się w szwajcarskim Interlaken 18 – 19 lutego.

Obecnie najbardziej palącym problemem jest ogromnej skali „przeładowanie” Trybunału dziesiątkami tysięcy skarg, do rozpatrzenia których często dochodzi po upływie wielu lat. Usprawnienia wymagają także inne elementy jego funkcjonowania, takie jak zasady działania kancelarii czy wzmocnienie kontroli implementacji zapadających wyroków. Konferencja ma przynieść odpowiedź również na pytanie o dalszy kierunek reform całości strasburskiego systemu ochrony praw człowieka istniejącego na podstawie europejskiej konwencji praw człowieka i podstawowych wolności (konwencja).

Ostatnią próbę usprawnienia mechanizmu kontrolnego przewidywanego w konwencji, która miała być przeprowadzona w ramach protokołu nr 14, przez długi czas blokował brak ratyfikacji dokumentu przez Rosję. W końcu 15 stycznia dokument został ratyfikowany. Jednocześnie Rosja uzyskała gwarancję, iż rosyjski sędzia zasiądzie w składzie Trybunału zawsze, kiedy ten będzie rozpatrywał merytorycznie jakąkolwiek skargę przeciwko Rosji.

[srodtytul]Protokół nr 14[/srodtytul]

Protokół nr 14, przyjęty i otwarty do podpisu 13 maja 2004 r., przewiduje m.in. wprowadzenie jednoosobowego składu sędziowskiego posiadającego kompetencje do uznania skargi za niedopuszczalną lub skreślenia jej z listy spraw; możliwość merytorycznego badania spraw będących przedmiotem „ugruntowanego orzecznictwa Trybunału” przez trzech sędziów; stosowanie nowego kryterium stwierdzania niedopuszczalności skargi, tj. braku doznania przez skarżącego „znaczącego uszczerbku”; ustanowienie procedury badania przez Trybunał, czy dane państwo wypełnia wynikający z konwencji obowiązek przestrzegania jego wyroków.

Protokół nr 14 mówi również o niezwykle istotnej (wobec wejścia w życie traktatu z Lizbony) możliwości przystąpienia Unii Europejskiej do konwencji.

Trudności w przyjęciu wskazanych zmian doprowadziły do wypracowania pewnego rodzaju mechanizmu zastępczego, tj. „Protokołu nr 14 bis” przewidującego możliwość stosowania, do czasu wejścia w życie protokołu nr 14, wybranych z niego procedur w odniesieniu do tych państw, które wyrażają na to zgodę. Ta cząstkowa próba reformy nie była jednak w żadnym stopniu rozwiązaniem efektywnym. Co więcej, za niewystarczające uznaje się już dziś postanowienia samego protokołu nr 14.

[srodtytul]Swoista mapa drogowa[/srodtytul]

Prace przygotowawcze do konferencji w Interlaken zostaną teraz zdeterminowane przez rosyjską ratyfikację. Już jednak w ostatnich miesiącach m.in. sekretarz generalny, komisarz praw człowieka i Komitet Sterujący Praw człowieka Rady Europy oraz liczne organizacje pozarządowe aktywnie uczestniczyli w dyskusji nad planami reformy. W wyniku dużego zainteresowania i zaangażowania towarzyszącego konferencji, jak również dzięki niewątpliwemu znaczeniu jej rezultatów, zaczęto posługiwać się określeniem „proces Interlaken”. Wydaje się, iż takie ujęcie wskazuje m.in. na to, że Interlaken ma być czymś znacznie więcej niż tylko jednostkowym spotkaniem na szczeblu międzyrządowym.

Powstałe w toku przygotowań analizy i raporty wskazujące na główne punkty dyskusji w Interlaken zostały przygotowane w odpowiedzi na memorandum prezesa Trybunału z sierpnia 2009 r., w którym apelował o wyznaczenie swoistej „mapy drogowej” dla koniecznej ewolucji Trybunału z perspektywą jej pełnego wdrożenia do 2019 r. Dokumenty te przedstawiają nie tylko trafną analizę najbardziej newralgicznych obszarów działalności Trybunału, ale wskazują również na najlepsze, zdaniem ich autorów, rozwiązania istniejących obecnie oraz przewidywanych w przyszłości trudności w funkcjonowaniu całego systemu ochrony praw człowieka w ramach Rady Europy.

[srodtytul]Kluczowe zagadnienia[/srodtytul]

Wystosowane propozycje i wskazówki znalazły odzwierciedlenie w projekcie deklaracji końcowej konferencji, która wykracza w wielu miejscach poza zakres zmian wprowadzanych przez protokół nr 14.

Projekt porusza kluczowe dla kształtu i przebiegu reformy zagadnienia.

W odniesieniu do problemu lepszej implementacji konwencji podkreśla zatem dążenie do pogłębiania znajomości i dostępności orzecznictwa strasburskiego oraz częstszego powoływania go przez sądy państw – stron konwencji. Taki pożądany skutek mógłby zostać osiągnięty m.in. dzięki zapewnieniu wykonalności wyroków Trybunału, odpowiedniej reakcji na jego orzeczenia dotyczące występujących w danym państwie naruszeń praw człowieka także wówczas, gdy stwierdzenie ich naruszenia następuje wobec innego państwa czy też dzięki pełnej dostępności właściwych krajowych środków ochrony prawnej dla osób, których prawa i wolności mogły zostać naruszone.

Inna propozycja mówi o wprowadzeniu systemu wystosowywania przez sądy krajowe do Trybunału wniosków o interpretację postanowień konwencji i jej protokołów dokonywaną w postaci „opinii doradczych” – według modelu przypominającego instytucję pytań prejudycjalnych do ETS w Luksemburgu.

Z kolei w celu wzmocnienia ochrony przed masowym napływem do Trybunału skarg niespełniających kryteriów dopuszczalności (a takich jest niemal 90 procent), proponuje się zastosowanie rozwiązań wykraczających poza przewidywaną w protokole nr 14 oraz stosowaną dotychczas na podstawie „protokołu nr 14 bis” procedurę stwierdzania niedopuszczalności skargi przez jednoosobowy skład sędziowski i polegających m.in. na stworzeniu w celu rozpatrywania dopuszczalności skarg nowego, oddzielnego ciała w Trybunale lub na powołaniu dodatkowych sędziów w ramach już istniejących składów sędziowskich.

Usprawnienie prac Trybunału miałoby również wspomóc obowiązywanie opłat rejestracyjnych uiszczanych przez skarżących, obligatoryjny udział na wszystkich etapach postępowania przedstawiciela prawnego skarżącego czy możliwość składania skarg jedynie w językach oficjalnych Trybunału.

W równie istotnej kwestii samej egzekucji orzeczeń Trybunału oraz kontroli tej egzekucji projekt deklaracji kieruje do Komitetu Ministrów Rady Europy wezwanie do wzmocnienia i zwiększenia transparentności obowiązujących w tym zakresie procedur. W szczególności postulat ten dotyczy powtarzających się naruszeń praw człowieka, które wskazują na istnienie problemu o charakterze strukturalnym w danym państwie oraz, w konsekwencji, na konieczność ustanowienia odpowiednich środków zaradczych na poziomie krajowym.

Część przywołanych koncepcji może budzić zastrzeżenia. W szczególności kontrowersyjne wydają się propozycje wprowadzenia opłat rejestracyjnych, ustanowienia przymusu adwokackiego oraz restrykcji w zakresie języka sformułowania skargi, nasuwają bowiem słuszne obawy o ograniczenie dostępu do instytucji skargi indywidualnej, przede wszystkim dla skarżących pochodzących z państw, które dopiero niedawno dołączyły do Rady Europy. Symboliczne nawet nakłady finansowe związane z wypełnieniem tego rodzaju warunków mogą okazać się dla nich zbyt wysokie. Równie problematyczna jest kwestia powoływania dodatkowych sędziów lub nowej struktury w ramach Trybunału, z zadaniem rozpatrywania skarg pod względem ich dopuszczalności. W takim wypadku wskazane wydawałoby się bowiem stworzenie jednocześnie możliwości odwoływania się od podjętych decyzji o niedopuszczalności, co jednak dodatkowo komplikowałoby procedury, które reforma ma przecież przede wszystkim za zadanie upraszczać.

[srodtytul]Zamiast zakończenia[/srodtytul]

W projekcie deklaracji, jak również w opinii sporządzonej przez Komitet Sterujący Praw Człowieka Rady Europy, podkreśla się jednocześnie konieczność formułowania „jasnych i spójnych” orzeczeń oraz pełnego uwzględnienia przez Trybunał subsydiarnego charakteru swej działalności. W szczególności to ostatnie stwierdzenie może być odczytywane jako chęć podniesienia roli orzecznictwa krajowego państw – stron konwencji oraz stosowania w większym niż dotąd zakresie koncepcji „marginesu swobody oceny” pozostawianego państwom. Warto w tym kontekście wskazać, iż szeroko dyskutowane orzeczenie Trybunału w sprawie krzyży to przykład krytykowanego często odchodzenia przez Trybunał od przywoływania „marginesu swobody oceny” w sprawach dotyczących m.in. poszanowania uczuć religijnych czy pamięci historycznej, tak odmiennie kształtujących się przecież w poszczególnych państwach i społeczeństwach Rady Europy.

Bez wątpienia spotkanie w Interlaken wymagać będzie okazania przez jego uczestników zdecydowanej woli politycznej koniecznej do dokonania daleko idących zmian usprawniających funkcjonowanie strasburskiego systemu ochrony praw człowieka. Zgoda Rosji na ratyfikację protokołu nr 14 zdecydowanie ułatwi uzyskanie pożądanego rezultatu. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż system strasburski osiągnął ogromny wręcz sukces – dzięki niemu miliony osób uzyskały możliwość dochodzenia przed międzynarodowym organem kontrolnym stwierdzenia naruszenia swych praw i otrzymania słusznego odszkodowania. Grożący Trybunałowi paraliż prac w związku z tysiącami skarg oczekującymi na rozpatrzenie jest ceną za jego popularność i skuteczność, w szczególności wśród obywateli państw byłego bloku wschodniego pozbawionych przez dziesiątki lat podstawowych gwarancji w zakresie ochrony swych praw i wolności. Wszelkie postulowane reformy i usprawnienia tego systemu nie powinny zatem naruszać jego istoty, która oparta została na zapewnieniu efektywnej ochrony jednostki w przypadku naruszenia względem niej przez państwo gwarancji zapisanych w konwencji.