Nowe zasady prowadzenia zbiórek publicznych

Obecnie zasady prowadzenia zbiórek publicznych reguluje archaiczna ustawa z 15 marca 1933 r. o zbiórkach publicznych. Wielu praktyków zajmujących się stosowaniem tej ustawy oraz środowisk związanych z organizacjami pozarządowymi postulowało przyjęcie nowych, bardziej precyzyjnych i mniej sformalizowanych zasad prowadzenia zbiórek publicznych, na wzór regulacji obowiązujących w innych państwach europejskich.

Oczekiwanie na przyjęcie nowych zasad prowadzenia zbiórek publicznych powodowane jest licznymi wątpliwościami, jakie wiążą się ze stosowaniem obowiązujących przepisów. Dotyczą one w szczególności ustawowych przesłanek kwalifikacji określonych działań, jako zbiórki publicznej, wymagającej pozwolenia odpowiednich władz. Istotne problemy wynikają również z nieprecyzyjności warunków uzyskania pozwolenia na prowadzenie zbiórki publicznej oraz braku określenia w ustawie, jakie okoliczności mogą być uznane przez organ jako podstawa wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia (wątpliwość w tym zakresie dotyczyła zwłaszcza wysokości kosztów prowadzenia zbiórek publicznych).

Wiele barier

Obowiązujące zasady prowadzenia zbiórek publicznych oceniane są również jako nazbyt sformalizowane, co powoduje powstanie barier dla rozwoju szeroko rozumianej dobroczynności. Przedmiotem dużej krytyki jest również objęcie reżimem ustawy o zbiórkach publicznych darowizn w postaci wpłat na konto bankowe, pomimo tego, iż wpłaty te są ewidencjonowane oraz podlegają kontroli organów skarbowych. Krytyka ta nasiliła się zwłaszcza po wyroku Sądu Rejonowego w Krakowie z 6.2.2012 r. (XI W 1497/11/P), w którym sąd ten uznał rozporządzenie z 6.11.2003 r. w sprawie sposobów przeprowadzania zbiórek publicznych oraz zakresu kontroli nad tymi zbiórkami za niekonstytucyjne w zakresie, w jakim rozporządzenie uznaje wpłaty na konto bankowe za formę zbiórki publicznej, pomimo tego, iż, zgodnie z art. 1 ustawy, zbiórką tą są działania polegające na „zbieraniu ofiar w gotówce lub naturze”.

Duże oczekiwania wobec zmian w uregulowaniu dotyczącym zbiórek publicznych powodują, że długo oczekiwany projekt ustawy o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych (projekt z 16 września 2013 r., druk sejmowy 1726, dalej „projekt”) zasługuje na uwagę i analizę. Projekt został 27 września 2013 r. skierowany do Komisji Administracji i Cyfryzacji oraz Komisji Innowacyjności i Nowoczesnych Technologii.

Jedną z najistotniejszych zmian, jaka wynika z projektowanej regulacji, jest zmiana definicji zbiórki publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 projektu zbiórką publiczną jest „wszelkie zbieranie ofiar w gotówce lub naturze, w miejscu publicznym, na określony, zgodny z prawem cel, pozostający w sferze zadań publicznych, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (DzU z 2010 r. nr 234, poz. 1536, z późn. zm.) oraz na cele religijne”.

Nowa definicja zbiórki publicznej uwzględnia postulaty wyłączenia spod reżimu prawa zbiórek publicznych wpłat ewidencjonowanych i dokonywanych w formach umożliwiających darczyńcy sprawdzenie podmiotu otrzymującego darowiznę, w tym wpłat na konto, wpłat online, za pomocą esemesów etc. Takie formy darowizny nie będą realizowały przesłanki dokonywania zbiórki w „miejscu publicznym”. Zbiórką publiczną mają być wyłącznie takie formy kwestowania, które mogą zaskoczyć potencjalnego darczyńcę w miejscu publicznym, a więc na ulicy, placach oraz w innych miejscach ogólnodostępnych dla nieokreślonej liczby osób.

Jasny cel

Nowa definicja zbiórki publicznej wskazuje jednocześnie na cel zbiórki, jaki uznawany jest za dopuszczalny i zgodny z prawem. Takie skonkretyzowanie dopuszczalnych celów zbiórki zdaje się, z jednej strony, wynikać z intencji projektodawcy, by doprecyzować katalog podstaw wydania decyzji o odmowie zamieszczenia ogłoszenia o zbiórce publicznej na portalu zbiórek publicznych. Zgodnie z art. 16 ust. 1 projektu, decyzję odmowną organ może wydać, jeżeli cel zbiórki nie jest zgodny z prawem lub wykracza poza cel wskazany w ww. przepisie. W ocenie autorów, takie zamierzenie projektodawcy spowoduje zwiększenie pewności, co do przesłanek, jakimi może kierować się organ przy wydaniu decyzji odmownej. Z drugiej jednak strony, takie ujęcie dopuszczalnych celów prowadzenia zbiórki publicznej może powodować wątpliwości, co do dopuszczalności prowadzenia zbiórki publicznej na cele nienaruszające polskiego porządku prawnego, a które jednocześnie nie zostały wprost ujęte w art. 4 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie.

Bez pozwolenia

Projekt przewiduje odformalizowanie procedury organizacji zbiórki publicznej. Wymóg uzyskania pozwolenia został bowiem zastąpiony obowiązkiem zgłoszenia zbiórki publicznej, po dokonaniu którego właściwy organ w terminie 3 lub 7 dni (w zależności od formy dokonania zgłoszenia) ma obowiązek zamieszczenia ogłoszenia o zbiórce na portalu zbiórek publicznych. Odmowa zamieszczenia ogłoszenia wydawana będzie natomiast w formie decyzji administracyjnej, co ma zapewnić zainteresowanemu podmiotowi możliwość kwestionowania tej decyzji.

Nową procedurę należy ocenić pozytywnie, choć nie przewiduje wyraźnie przyznania organizatorowi zbiórki uprawnienia do rozpoczęcia zbiórki publicznej w sytuacji, gdy organ nie ogłosił zbiórki na portalu, a jednocześnie nie wydał decyzji odmownej w ustawowym terminie. Może to spowodować wątpliwości, czy organizator naruszy ustawę, jeżeli w takiej sytuacji rozpocznie zbiórkę. Regulacje kodeksu postępowania administracyjnego o bezczynności organu – do których odwołuje się projektodawca w uzasadnieniu projektu – wydają się niewystarczające, aby zapewnić sprawność procedury związanej z organizowaniem zbiórki publicznej oraz należytą ochronę organizatora zbiórki.

Pozytywnie należy też ocenić enumeratywne określenie przesłanek odmowy zamieszczenia ogłoszenia na portalu zbiórek publicznych. Takie ujęcie przesłanek odmowy wyłączy – w ocenie autorów – dopuszczalność powoływania się przez organ, jako podstawę decyzji odmownej, okoliczności niewymienionych w przepisie projektu. Choć wydaje się, że intencją projektodawcy było właśnie ograniczenie uznania administracyjnego w tym zakresie, to nie można jednak wykluczyć, że w praktyce kompetentny organ, poprzez odwołanie się do obowiązku wyważania słusznego interesu obywatela oraz interesu społecznego (art. 7 k.p.a.), takie okoliczności będzie jednak uwzględniał.

Mniej informacji

Należy także pozytywnie ocenić propozycję zamieszczania na portalu zbiórek publicznych informacji o przewidywanych kosztach niezbędnych do zorganizowania i przeprowadzenia zbiórki publicznej, które zostaną pokryte z zebranych ofiar. Dzięki takiej informacji (potencjalny) darczyńca będzie mógł samodzielnie podjąć decyzję czy wspierać zbiórkę, której organizacja pochłania, w jego ocenie, zbyt wysokie koszty. Rezygnacja z kontroli administracyjnej kosztów zbiórki publicznej nie spowoduje jednak bezkarności organizatora zbiórki, jeżeli ten poda nieprawdziwe informacje o przewidywanych kosztach zbiórki, w przypadku gdy mógł on przypuszczać, że koszty zbiórki będą większe.

Planowane zmiany należy generalnie ocenić pozytywnie, jako spełniające wyrażane przez większość środowiska oczekiwania. Niemniej jednak ich rzeczywistą doniosłość będzie można ocenić dopiero w praktyce, a także po wydaniu rozporządzeń wykonawczych do projektowanej ustawy. Funkcjonowanie nowych rozwiązań jest bowiem silnie związane z wprowadzeniem zmian nie tylko natury stricte prawnej, lecz również ze sposobem działania właściwych organów oraz zorganizowania portalu zbiórek publicznych.

CV

Dr Jan Byrski

– adwokat, wspólnik w kancelarii Traple Konarski Podrecki i Wspólnicy sp.j.

Agata Marcinkowska