Unijny porządek wystarczy - uważa profesor prawa Tomasz Tadeusz Koncewicz.

W prawie europejskim lojalność i współpraca w dobrej wierze oznaczają, że państwa członkowskie respektują działania podejmowane przez instytucje na podstawie traktatu i godzą się na działanie tylko w jego ramach. Stając się państwem członkowskim Unii, Polska zaakceptowała rolę Komisji oraz jej kompetencje m.in. w zakresie monitorowania przestrzegania prawa europejskiego. Dotyczy to także respektowania obligatoryjnej jurysdykcji Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS). Art. 19 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) obliguje ETS do zapewnienia przestrzegania prawa (fr. le droit, ang. the law) w procesie interpretacji i stosowania traktatów.

Ta niewinnie brzmiąca formuła ma dalekosiężne skutki dla postrzegania systemu ochrony prawnej, na straży którego stoi ETS. W konstytucyjnym wyroku w sprawie Van Gend en Loos ten porządek prawny został uznany za źródło praw podmiotowych, które podlegają ochronie przed sądami krajowymi. Obok praw podmiotowych istnieć muszą jednak także procedury i środki ochrony prawnej, za pomocą których jednostka chroni swój status podmiotu uprawnionego. Jasno muszą być określone sankcje w przypadku nieprzestrzegania norm prawnych wchodzących w skład prawa europejskiego.

W konsekwencji nakaz zapewnienia przestrzegania prawa (a nie tylko przepisu prawa!), do którego odsyła art. 19 TUE, oznacza, że każde naruszenie prawa musi spotkać się z sankcją przewidzianą przez traktat, a ewentualne działania wobec naruszających prawo muszą mieścić się w obrębie systemu traktatowego. Ma to olbrzymie konsekwencje praktyczne.

Bez samopomocy

Państwa Unii Europejskiej podejmują decyzję o integracji na podstawie założenia, że inne państwa są podobnie gotowe do gry według z góry ustalonych reguł i procedur. W przypadku natomiast ich naruszenia nie ma miejsca na samopomoc („państwo bierze sprawiedliwość w swoje ręce"), ale konieczne jest zwrócenie się w kierunku wiążących procedur rozstrzygania sporów i środków ochrony prawnej określonych w traktacie i podlegających interpretacji przez ETS.

W opinii ETS traktat nie ogranicza się do tworzenia wzajemnych zobowiązań pomiędzy osobami fizycznymi i prawnymi, do których znajduje zastosowanie, ale ustanawia nowy porządek prawny, który reguluje kompetencje, uprawnienia i zobowiązania tych osób, jak również konieczne procedury w celu penalizowania każdego naruszenia traktatu. Fakt, że jedno z państw (instytucja) nie wykonuje swoich zobowiązań, nie może zwolnić pozostałych państw (instytucji) od wykonywania tych, które zostały na nich nałożone. W ten sposób ETS nie tylko odrzuca obowiązywanie w prawie wspólnotowym zasady wzajemności, ale dodatkowo podkreśla systemową rolę art. 19 TUE.

W głośnej sprawie Defrenne, która utorowała drogę dla zasady niedyskryminacji ze względu na płeć w stosunkach zatrudnienia, jednym z argumentów podniesionych przed ETS przeciwko bezpośredniemu skutkowi ówczesnego art. 141 traktatu była konieczność uchwalenia dalszych aktów prawnych implementujących zasadę wyrażoną w tym artykule w sposób bardzo ogólny. W opinii państw zobowiązanie zawarte w art. 141 miało charakter niekompletny, tak długo jak nie uchwalono aktów prawnych implementujących. ETS nie podzielił tej argumentacji, uznając, że taka interpretacja byłaby niezgodna z art. 19 TUE. Artykuł ten sprzeciwia się sytuacji, w której nieuchwalenie aktów prawnych implementujących art. 141 traktatu może prowadzić do ograniczenia skutku tego przepisu.

Efektywność przepisu prawa nie może być uzależniona od tego, że niektóre państwa nie zastosowały się do swoich obowiązków w zakresie implementacji. ETS nie pozostawia złudzeń, gdy mówi, że przyjęcie dopuszczalności takiego ograniczenia skuteczności przepisu traktatu prowadziłoby w rzeczywistości do podniesienia faktu naruszenia prawa (obowiązku implementacji) do statusu dyrektywy interpretacyjnej. Zgodnie z kluczowym ustępem wyroku Defrenne „[...] efektywność art. 141 nie może być kwestionowana przez fakt, że niektóre państwa członkowskie nie wypełniły swojego obowiązku traktatowego i że [...] instytucje nie podjęły wystarczająco energicznych działań przeciwko takiemu zaniechaniu państw członkowskich".

Zapomniane reguły

W konsekwencji prawo unijne opiera się na fundamentalnej zasadzie, że niezastosowanie się przez jedno państwo (instytucje) do swoich zobowiązań jest bez znaczenia dla ustalania zasięgu obowiązywania poszczególnych artykułów traktatu i zakresu obowiązków innych państw (instytucji). Art. 19 TUE wymaga, aby w procesie interpretacji prawa europejskiego nie było miejsca dla zasady, zgodnie z którą jedna strona spełnia swoją część zobowiązania, tylko pod warunkiem i tak długo, jak podobnie postępuje druga strona. Nieuczynienie zadość przez państwa członkowskie (instytucje) swoim traktatowym obowiązkom jest okolicznością obojętną zarówno dla samego przepisu, jak i dla jego interpretacji.

Ten sposób argumentacji prowadzi nas (po raz kolejny!) z powrotem do wyroku Van Gend. Akceptacja przez ETS poglądu przedstawionego w tej sprawie przez państwa członkowskie o braku bezpośredniego skutku traktatu byłaby jednoznaczna z osłabieniem prawa europejskiego i uzależnieniem jego efektywności od dobrej woli państw. Art. 19 TUE wskazuje więc kierunek interpretacji – „prawo" nie byłoby respektowane, gdyby skuteczność przepisu uzależnić od jego stosowania przez wszystkie państwa członkowskie.

To byłby pierwszy krok do rozbicia jedności tego prawa i zdanie go na łaskę i niełaskę państw, co w konsekwencji oznaczałoby, że wspólny rynek stałby się fikcją. W ten sposób art. 19 TUE urasta do rangi kluczowej normy, która spełnia funkcję „kotwicy aksjologicznej" dla całego systemu ochrony prawnej w obrębie prawa europejskiego. Podkreśla jego specyfikę przez wyeksponowanie obligatoryjnych traktatowych procedur i środków ochrony prawnej oraz nakaz poszanowania prawa.

W tym sensie unijny porządek prawny ma charakter samowystarczający: samodzielnie i w sposób wiążący reguluje nie tylko kwestię odpowiedzialności za naruszenie prawa europejskiego, ale także mechanizmy postępowania w przypadku stwierdzenia takiego naruszenia.