Sądy na wokandzie 2013 - opinia Barbary Zawiszy

Do raportu tego odniosła się już bezpośrednio sędzia Barbara Baran w artykule „Braki w 'analizie' w sprawie sądownictwa" (RP 07.11.2013), wskazując na niejasną metodologię badań i nieaktualne dane, którymi posłużyło się FOR. Nie ma tutaj potrzeby powtarzania jej argumentów. Krytyczne uwagi, jakie spowodował ów raport nie są jednak nowe ani odosobnione. W związku z tym chciałabym odnieść się bardziej ogólnie do problemu czy dostępne statystyki rzeczywiście potwierdzają złe funkcjonowanie naszych sądów.

Pośród zarzutów, które padały ostatnio najczęściej pojawiały się takie, że nasze sądy są drogie, nieefektywne i plasują się na końcu statystyk. Podnoszono też, że chociaż mamy, w przeliczeniu na liczbę mieszkańców, bardzo liczną kadrę sędziowską, to sędziowie jednak pracują nieefektywnie, procesy ciągną się latami a zaległości rosną.

Czy jednak zarzuty te są uzasadnione? Żeby odpowiedzieć na to pytanie, należałoby dokładnie przeczytać dostępne statystyki, a oceny oprzeć na ich rzetelnej analizie. Należałoby też wykazać, że sędziowie mają obiektywne warunki do tego by orzekać lepiej i szybciej, lecz nie czynią z tych warunków należytego użytku.

Aby się przekonać o tym jak wypadają nasze sądy na tle zagranicznych zajrzałam najpierw do ostatniego raportu Europejskiej Komisji ds. Efektywności Wymiaru Sprawiedliwości (CEPEJ) z 2012 roku[1]. Jest on bardzo obszerny i dokonano w nim porównania wymiaru sprawiedliwości w krajach Europy i niektórych krajach centralnej Azji na wielu płaszczyznach (zestawiano tam dane za 2010 r. , ale nowy raport będzie dostępny dopiero w 2014 r.) Lektura przytoczonych tam statystyk nie potwierdza jednak by nasze sądy ciągnęły się w "ogonie peletonu". W zależności od rodzaju rankingu Polska wypada lepiej lub gorzej, generalnie jednak nie stwierdziłam, by odbiegała od średniej w badanych krajach. Oczywiście jeśli spośród wszystkich zestawień wybierze się kilka gorszych, otrzymamy niezbyt korzystny ogólny obraz. Pozwolę sobie jednak na polemikę z, w taki sposób zbudowanym, wizerunkiem naszych sądów oraz na przytoczenie dla równowagi także korzystniejszych statystyk.

Zacznijmy od kwestii budżetowych. Prawdą jest, że wydatki na sądy są, według raportu CEPEJ, stosunkowo duże jeśli liczymy je jako procent PKB per capita (0,32% w porównaniu do średniej 0,20%., strona 28). Czy ten przelicznik jest jednak do końca miarodajny i oznacza, że sądy mają wystarczającą ilość środków na swoją działalność? Z raportu (strona 32) wynika np. że z całego polskiego budżetu na sądownictwo zostało alokowane na komputeryzację tylko 0,8% (średnia w Europie 3%), na budynki sądowe 5,2% (średnia 7%), na edukację 0,2% (średnia 0,8%) i że alokacja we wszystkich wspominanych obszarach obniżyła się o więcej niż 10% w latach 2008 do 2010. W omawianym raporcie jest jeszcze jedno zestawienie - wydatki na sądownictwo w przeliczeniu na jednego mieszkańca a tu wypadamy z 35,7 Euro poniżej przeciętnej na tle badanych krajów (średnio 37 Euro, strona 27).

Próbowałam też znaleźć w raporcie odpowiedź na pytanie jak to jest z ilością sędziów w Polsce i jakością ich pracy. Gdybyśmy rzeczywiście dysponowali wyjątkowo liczną kadrą orzeczniczą, która załatwia niewielką ilość spraw, to zarzut dotyczący złej pracy naszych sędziów wydawałby się uzasadniony. Czytając zestawienia (strona 146) nie znalazłam w nich jednak potwierdzenia, by nasz korpus sędziowski był wyjątkowo liczny. Owszem, ilość sędziów na 100 tys. mieszkańców jest z 27,8 wyższa niż średnia w badanych krajach (21,1) Nie jest to jednak jakaś rekordowa ilość. Jest ona na podobnym poziomie jak w Niemczech (24,3) oraz w Czechach (29,3) i wyprzedza nas pod tym względem jeszcze kilkanaście krajów. Co istotne do średniej wliczono takie kraje jak Irlandia, Szkocja, Północna Irlandia, Anglia i Walia, a więc kraje common law, w których wymiar sprawiedliwości jest oparty na małej ilości sędziów zawodowych. Uwzględniono także inne państwa, w których znaczna część spraw jest załatwiana przez sędziów niezawodowych (np. Dania, Norwegia, Słowenia).

Kolejną rzeczą na którą trzeba zwrócić uwagę jest niezbyt korzystna proporcja między liczbą sędziów I instancji, a sędziów II instancji i sędziów Sądu Najwyższego. Procent sędziów II instancji jest Polsce stosunkowo wysoki (30%) a procent sędziów I instancji (68%) stosunkowo niski w porównaniu z badanymi krajami. Wskazywać to może na zbyt rozbudowane procedury odwoławcze, które skutkują tym, że zbyt wielu sędziów zamiast rozstrzygać sprawy musi poświęcać czas na kontrolowanie prawidłowości tych rozstrzygnięć.

W świetle powyższych danych twierdzenia, że mamy jakąś nadzwyczajną ilość sędziów wydają się nie mieć pokrycia w rzeczywistości. A co z efektywnością sędziów? Czy pracują oni dobrze czy źle?

Na pierwszy rzut oka można stwierdzić, że źle skoro zaległości rosną? Czy jednak te zaległości są naprawdę obiektywnym miernikiem pracy sędziego?

Znamienne jest, że oceniając sądy i sędziów stosuje się na ogół abstrakcyjne mierniki w postaci procentu spraw załatwionych w stosunku do nowych (tzw. "załatwialność" albo pokrycie wpływu spraw). Jednak taki sposób liczenia nie mówi tak naprawdę nic na temat jakości pracy pojedyńczego sędziego. Wyobraźmy sobie sytuację, w której sędzia załatwił w określonym czasie 100 spraw, a do jego referatu wpłynęło w tym czasie 200 nowych spraw. W tym samym czasie jego kolega z innego sądu załatwił też 100 spraw, ale do jego referatu wpłynęło tylko 50 nowych. Czy zatem ten sędzia, do którego referatu wpłynęło 200 spraw, a więc pokrył on tylko 50 % wpływu spraw pracował gorzej i mniej od sędziego, który załatwił tyle samo spraw, ale pokrył 200 % wpływu? Pytanie wydaje się być absurdalne a odpowiedź oczywista, w naszych realiach jednak wcale tak nie jest. Sędziowie ciągle są oceniani przez pryzmat procentów i zaległości, a w raportach i artykułach trudno znaleźć obiektywne informacje na temat ich pracy. Tymczasem aby ocenić jakość tej pracy, trzeba zacząć od ustalenia ile spraw przypada na polskiego sędziego, ile ich załatwia w porównaniu z kolegami z innych krajów i w jakim czasie.

Jak zatem wygląda sprawa obciążenia pracą w polskich sądach? W raporcie CEPEJ nie przedstawiono wprost informacji na temat ilości spraw przypadających na sędziów w poszczególnych krajach, choć można wnioskować o tym pośrednio z dostępnych danych. N.p. są tam statystyki dotyczące średniego wpływu spraw do sądów na 100 tys. mieszkańców, które wskazują, że wpływ ten w Polsce jest większy niż przeciętna - zarówno w sprawach karnych, jak i cywilnych. W sprawach cywilnych (spornych i nie spornych, strona 181 CEPEJ (2012)). Polska znalazła się nawet z ok. 10 tys. nowych wpływających spraw na 100 tys. mieszkańców (z tego 2146 spraw spornych) na trzecim miejscu pośród 33 badanych krajów (wyprzedzana przez Austrię i Macedonię). Statystyki te pokazują też, jak mylące może być ocenianie sędziów na podstawie relacji między ilością spraw nowych i zakończonych. Mimo dużego wpływu średni czas oczekiwania na załatwienie spraw w polskich sądach w sprawach cywilnych, zarówno spornych jak nie spornych, jest znacznie krótszy (180 dni dla spraw spornych, a 33 dni dla spraw nie spornych) niż średnia (287 dni oraz 122 dni) i wypadamy tu nawet lepiej, niż znacznie bogatsze kraje takie jak Niemcy, Francja czy Włochy. Paradoksalnie, mimo, że sądy w tych krajach kończą sprawy wolniej mają one lepsze wyniki w "załatwialności" niż w Polsce. Czy rozsądny człowiek podejmie się w tej sytuacji jednoznacznego rozstrzygnięcia kwestii, które sądy są lepsze? Myślę, że raczej nie.

Bezpośrednie odniesienie do obciążenia naszych sędziów znajdziemy w raporcie Banku Światowego "The status of contract enforcement in Poland" ze stycznia 2013 r, który dotyczy spraw cywilnych i gospodarczych. Jego twórcy przedstawili konkluzję, że "Obecna konfiguracja personelu w sądach nie jest optymalna biorąc pod uwagę wpływ spraw. Pomimo że liczba sędziów w ciągu ostatnich pięciu lat wzrosła, ilość spraw przypadających na polskich sędziów plasuje się między najwyższymi w regionie. Jednocześnie liczba referendarzy na sędziego jest wciąż niska, a sędziowie zajmują się sprawami, które mogliby załatwić pracownicy nie będący sędziami po znacznie niższych kosztach".

Oceniając nasz wymiar sprawiedliwości trzeba mieć też na uwadze, że matematyka może i jest królową nauk, jednak same liczby i rankingi nie wyjaśniają zagadnień dotyczących efektywności załatwiania spraw. Zależy ona bowiem od wielu okoliczności, w tym takich, na które sędziowie nie mają żadnego wpływu. Nie sposób jest omówić ich wszystkich, na podkreślenie zasługują jednak dwa istotne czynniki oddziałujące na szybkość postępowania. Są to jakość stanowionego prawa i jakość procedur sądowych. Poziom prawodawstwa w Polsce pozostawia tymczasem wiele do życzenia. Także przepisy regulujące postępowanie przed sądami nie zawsze sprzyjają szybkiemu kończeniu spraw. Dotyczy to zwłaszcza procedury karnej, która uregulowana jest w sposób bardzo daleki od ideału. Przeciwko temu ostatniemu twierdzeniu nie oponowaliby zapewne nawet skłonni do krytykowania sądów i sędziów politycy. W 2015 roku ma wejść bowiem w życie bardzo obszerna nowelizacja kodeksu postępowania karnego, która w sposób radykalny zmienia dotychczasowy model postępowania. Opracowanie i uchwalenie tak daleko idących zmian jest oczywistym przyznaniem, że aktualnie obowiązujące przepisy nie pozwalają sędziom na efektywne prowadzenie procesów.

Wszystkie podniesione argumenty nie oznaczają naturalnie, że mamy odejść od tworzenia statystyk i rankingów. Trudno wyobrazić sobie, żeby organy państwowe, czy niektóre organizacje pozarządowe nie gromadziły i nie porównywały danych w istotnych społecznie sprawach i nie wyciągały z nich wniosków. Trzeba jednak traktować liczby z pewną dozą ostrożności. Wówczas zbieranie informacji może okazać się bardzo przydatne i pomóc w udoskonaleniu naszych sądów. Oczywiście reformy muszą być spójne i wynikać z długofalowej wizji wymiaru sprawiedliwości w Polsce, a nie, jak to było często do tej pory, z potrzeby chwili. Politycy muszą się też nauczyć, że może warto wysłuchać, co mają w tych sprawach do powiedzenia osoby zajmujące się stosowaniem prawa na codzień. Tylko wtedy poprawi się realnie dostęp obywatela do sądu działającego sprawnie i sprawiedliwie. Chyba, że w tym wszystkim chodzi tylko o rankingi. Wtedy wystarczy wziąć przykład z Włoch. Kraj ten jest znany z ogromnej przewlekłości postępowań w sprawach cywilnych. Ostatnio jednak nastąpiła tam znaczna poprawa załatwialności. W jaki sposób? Czy zwiększono efektywność wymiaru sprawiedliwości? Nie. Po prostu wprowadzono nowe opłaty sądowe, które zmniejszyły wpływ spraw i poprawiły statystyki (CEPEJ 2012, str. 183). Nie mówię, że i u nas nie jest konieczne ograniczenie liczby nowych spraw. Przeciwnie. Zbyt rozbudowana kognicja naszych sądów, zajmujących się problemami, które w innych krajach z powodzeniem załatwiane są na drodze pozasądowej, jest jedną z najpilniejszych spraw do poprawienia. Ale czy nie gubimy się już czasami w liczbach i procentach?

Barbara Zawisza, rzecznik prasowy Stowarzyszenia Sędziów Polskich "Iustitia"

Publicystyka Sędziowie Sądy Powszechne

Pozostało 96% artykułu