Reprywatyzacja: faktyczna rekompensata czy świadczenie symboliczne

Osoby wywłaszczone powinny być potraktowane zgodnie z konstytucyjną zasadą równości obywateli względem prawa. Dlatego też reprywatyzacja powinna objąć tych wszystkich, którym państwo odebrało mienie lub w stosunku do których nie wywiązało się z obowiązku odszkodowawczego.

Reprywatyzacja powinna zabezpieczać należycie osoby trzecie, które pozyskały wcześniej mienie na podstawie zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, działając w dobrej wierze. Tylko założenia reprywatyzacji w takim kształcie pozwalają mieć nadzieję, że za doznane krzywdy obywatele otrzymają zadośćuczynienie, a jednocześnie nie powstaną nowe napięcia czy nawet, w skrajnych przypadkach, nowe krzywdy.

Albo, albo

Osoba, która prowadzi postępowanie administracyjne lub sądowe o odszkodowanie lub zwrot nieruchomości, powinna móc złożyć wniosek o to świadczenie, jednak w momencie wydania decyzji byłaby zobowiązana do oświadczenia o jego przyjęciu lub odmowie przyjęcia. Gdyby zdecydowała się na jego przyjęcie, musiałaby rezygnować z prowadzenia postępowania, w odwrotnej sytuacji – zrzec się roszczenia. Niezłożenie oświadczenia w tej kwestii wygasiłoby prawo do świadczenia. Przepisy ustawy dopuszczałyby więc możliwość wyboru pomiędzy świadczeniem a dochodzeniem prawa do odszkodowania lub zwrotu nieruchomości na drodze sądowej i administracyjnej. Osoba uprawniona dokonywałaby takiego wyboru w momencie, gdy znana jest kwota przyznanego świadczenia.

Bez względu na obywatelstwo

Zakres przedmiotowy ustawy powinien obejmować kwestię przejęcia ostatecznie przez państwo nieruchomości na podstawie dekretu warszawskiego. Jego specyfika i rozwiązania w nim zawarte uzasadniają konieczność odrębnego uregulowania kwestii gruntów warszawskich.

Jeśli chodzi o zakres podmiotowy, wskazane jest, aby uprawnionymi były wszystkie osoby fizyczne, które utraciły własność nieruchomości na podstawie dekretu warszawskiego, a były właścicielami mienia w dniu jego przejęcia przez państwo. Nie jest zatem wskazane wprowadzenie kryterium posiadania przez osobę uprawnioną obywatelstwa polskiego. Uregulowanie uprawnienia do świadczeń przyznanych na podstawie przepisów o reprywatyzacji, które będą uzależnione od przymiotu posiadania obywatelstwa, mogą okazać się niezgodne z art. 18 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawnego art. 12 TWE), który przewiduje, że w stosowaniu traktatów i bez uszczerbku dla postanowień szczególnych, które one przewidują, zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową.

Już w tym momencie z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością można stwierdzić, że wprowadzenie do porządku prawnego przepisów, na podstawie których do świadczeń byliby uprawnieni także obywatele państw obcych, będzie źródłem kontrowersji. Niemniej w pracach legislacyjnych zmierzających do opracowania koncepcji modelu reprywatyzacji należy mieć na uwadze zasadę niedyskryminacji wyrażoną w traktacie o funkcjonowaniu UE. W przypadku śmierci osób uprawnionych prawa wynikające z ustawy powinny przysługiwać spadkobiercom, którzy na podstawie ustawy bądź też na podstawie rozrządzenia testamentowego dziedziczyli po osobach uprawnionych. Po śmierci spadkobierców uprawnieni powinni być dalsi spadkobiercy.

Za wskazane należy uznać wyłączenie z zakresu podmiotowego ustawy osób, którym przysługiwały w stosunku do państw obcych roszczenia odszkodowawcze, wynikające z zawartych po 1 stycznia 1944 r. umów indemnizacyjnych. W ich wyniku rząd polski przekazał bowiem rządom państw będących stronami umów stosowne środki, uznając jednocześnie wypełnienie swoich obowiązków odszkodowawczych. Działaniem ustawy nie powinny również zostać objęte osoby, które utraciły obywatelstwo polskie na podstawie przepisów dekretu o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego osób narodowości niemieckiej. Osoby te po II wojnie światowej zostały uznane za wrogów narodu, chyba że zostały zrehabilitowane i utrzymały obywatelstwo lub obywatelstwo zostało im zwrócone.

Jeśli chodzi o kwestie zbywalności roszczenia, to, w dotychczasowych projektach rysowały się dwa warianty. Po pierwsze, prawo do świadczenia uznawano za prawo niezbywalne, niepodlegające zrzeczeniu na rzecz osób trzecich, lecz podlegające dziedziczeniu. Niezbywalność prawa związana jest z charakterem świadczenia, które ma złagodzić krzywdy, jakich doznała grupa obywateli w związku z procesami nacjonalizacyjnymi.

Przyjęcie drugiego wariantu dopuszczało rozporządzenie prawem do świadczenia i należy uznać taką możliwość. Nikomu nie można by narzucić przyjęcia świadczenia, ale ustawodawca powinien dążyć do tego, aby umowa, której przedmiotem będzie określone świadczenie reprywatyzacyjne, była zawierana w szczególnej formie – aktu notarialnego lub umowy z podpisem notarialnie poświadczonym.

Zabytki także do zwrotu

Za datę dokonania nacjonalizacji ustawa powinna przyjąć dzień, w którym decyzja o przejęciu prawa własności lub współwłasności mienia przez Skarb Państwa lub gminę stała się ostateczna. Gdy przejęcia dokonano bez wydania decyzji, za datę nacjonalizacji uważać się powinno dzień, w którym sporządzono protokół przejęcia. Bardzo ważne z punktu widzenia zaspokojenia roszczeń osób uprawnionych jest, aby takie uregulowanie nie uniemożliwiało dowodzenia nacjonalizacji za pomocą innych dokumentów.

Wydaje się, że ustawodawca powinien się zmierzyć z zagadnieniem restytucji naturalnej nieruchomości. Nie można oczywiście nie zauważyć, że upaństwowione mienie od lat 40. i 50. z reguły ma już nowych właścicieli. Roszczenia, które przysługują dawnym właścicielom, bardzo rzadko są ujawniane w księgach wieczystych i innych publicznych rejestrach. W praktyce sądowej występują przypadki negowania treści księgi wieczystej na podstawie dokumentów i ustawy związane z czynnościami nacjonalizacyjnymi.

Należy wskazać, że uchwałą powiększonego składu Sądu Najwyższego z  15 lutego 2011 r. SN dał pierwszeństwo zasadzie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Wydaje się, że w ewentualnej ustawie nie powinno być uregulowania, na podstawie którego z obowiązku zwrotu byłyby wyłączone takie nieruchomości, jak zabytki o szczególnym znaczeniu dla kultury narodowej i inne tego rodzaju nieruchomości.

Rzeczywiste czy symboliczne

Należy również zwrócić uwagę na fakt, że często nowi właściciele dokonywali inwestycji, które znacznie przewyższały wartość znacjonalizowanego mienia.

Istotne jest także przyjęcie jednolitych rozwiązań dotyczących wysokości świadczeń. Mianowicie klarowne rozstrzygnięcie, czy celem ustawodawcy jest zrekompensowanie podmiotom poszkodowanym nacjonalizacją wartości (bądź jej części) utraconego mienia w celu realizacji już istniejącego roszczenia wobec Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego – a więc na sui generis odszkodowaniu – czy też przeprowadzenie tzw. reprywatyzacji ex gratia, w której państwo arbitralnie przyznaje osobom poszkodowanym nacjonalizacją pewne nowe świadczenie majątkowe o wymiarze bardziej symbolicznym, niemającym charakteru odszkodowawczego. Jeśli chodzi o formę wypłaty odszkodowania, to optymalnym rozwiązaniem wydaje się wprowadzenie bonów reprywatyzacyjnych.

Bon reprywatyzacyjny nie miałby charakteru pieniężnego, nie stanowiłby zatem ciężaru dla budżetu państwa. Majątkiem przeznaczonym na pokrycie emisji tych bonów miałyby być między innymi nieruchomości i udziały w nieruchomościach stanowiące własność Skarbu Państwa, a niewykorzystane na cele publiczne i niepodlegające zwrotowi dawnym właścicielom.

Nie ulega wątpliwości, że powinno się zmierzać do maksymalnego uproszczenia postępowania w sprawach reprywatyzacyjnych. Ustalenie wartości przejętej nieruchomości, wartości należnego świadczenia reprywatyzacyjnego oraz przywrócenie udziału we współwłasności lub przywrócenie nieruchomości powstałej z podziału albo przyznanie bonów powinno zatem następować w drodze jednej decyzji administracyjnej wydawanej przez wojewodę lub też inny wybrany przez ustawodawcę organ administracji publicznej.